REPUBLIQUE FRANCAISE

Ministre délégué à la poste aux télécommunications et à l'espace

EXPOSÉ DES MOTIFS

(PROJET DE LOI de réglementation des télécommunications)

En proposant une nouvelle loi sur la réglementation des télécommunications, le Gouvernement souhaite doter la collectivité des instruments nécessaires pour consolider et garantir le service public dans un secteur essentiel pour notre pays, renforcer la compétitivité de notre économie, et faire réellement bénéficier les utilisateurs de tous les avantages de la concurrence.

Ce projet s'inscrit en effet dans le cadre d'un mouvement, généralisé au niveau de l'Union européenne, d'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications, à la suite d'une décision prise à l'unanimité des Etats membres. Cette évolution est en effet la réponse adaptée au développement des technologies des télécommunications, qui dépassent les frontières et créent une demande de la part des utilisateurs, à laquelle une multiplicité de l'offre, c'est à dire la concurrence, est mieux à même de répondre qu'un seul opérateur.

Elaboré à la suite d'une large consultation publique des acteurs en présence, ce texte fournit les bases d'une ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications grâce à une régulation adaptée.

Le projet de loi, qui vous est soumis, permettra ainsi de franchir une étape déterminante dans le maintien et le développement du service public des télécommunications dans un environnement en mutation rapide, et de tirer pour notre pays tout le bénéfice d'un secteur au potentiel de croissance et d'innovation considérable.

Le projet de loi sur la réglementation des télécommunications comporte quatre parties principales :

I - METTRE EN PLACE UNE REGULATION ADAPTEE

Trois principes inspirent ce projet de loi : principe de liberté dans l'exercice des activités dans le secteur, principe du service public et du service universel des télécommunications, principe d'indépendance des fonctions d'exploitation et de régulation.

Le ministre chargé des télécommunications et l'Autorité de régulation des télécommunications seront garants dans le cadre de leurs attributions respectives de leur mise en oeuvre. Ils devront également garantir le principe du secret des correspondances, qui s'impose à tous les opérateurs, mais ne fait naturellement pas obstacle à l'exercice des missions de sécurité de l'Etat (article L. 32-1).

La fixation des règles du jeu, c'est à dire la négociation des réglementations internationales et communautaires, la préparation des lois et décrets, ainsi que le contrôle du service public et du service universel relèveront du ministre chargé des télécommunications qui pourra, s'il le souhaite, dans un souci de bonne administration, faire appel aux compétences de l'autorité.

La mise en oeuvre des règles du jeu définies par la loi et les décrets d'application reposera sur une autorité indépendante de régulation des télécommunications, instance spécialisée dont le rôle sera d'assurer le bon fonctionnement du marché et de la concurrence et de préserver les intérêts de l'ensemble des utilisateurs, dans un secteur marqué par des caractéristiques justifiant une régulation spécifique : le maintien d'un service public ambitieux dans un environnement concurrentiel ; la transition d'un marché monopolistique vers une concurrence plus effective ; le passage obligé que constitue pour tout nouvel opérateur l'interconnexion au réseau universel existant. C'est pourquoi cette instance spécialisée doit pouvoir résoudre rapidement les litiges ayant trait à l'interconnexion et à l'accès au réseau résultant de la position dominante qui sera longtemps celle de France Télécom.

La mise en place de cette autorité ne signifie pas cependant la création d'un droit spécifique de la concurrence. Au contraire, cette instance est bien articulée avec le Conseil de la concurrence. C'est ce que prévoit le projet, notamment en unifiant les procédures d'appel, en prévoyant des procédures d'information réciproque.

La création d'une instance collégiale de régulation, dont l'indépendance vis-à-vis du Gouvernement réside dans la non-révocabilité de ses membres, est également apparue indispensable pour assurer la crédibilité et la continuité de cette fonction de régulation, et donner ainsi confiance à l'ensemble des investisseurs, publics ou privés, en séparant la fonction de régulateur de la fonction d'actionnaire de l'opérateur public, compte tenu de l'engagement du Gouvernement à ce que l'opérateur France Télécom reste durablement une entreprise publique.

Les compétences de l'Autorité de régulation, définies pour permettre à celle-ci d'assurer la mise en oeuvre des règles du jeu et le contrôle de leur respect effectif, seront toutefois encadrées : le Gouvernement conservera le pouvoir de décision en matière de délivrance de licences individuelles, qui s'ajoutera à son pouvoir réglementaire général ainsi que le pouvoir de décision des tarifs et du financement du service public ; des décrets viendront, pour l'ensemble des domaines d'intervention de l'Autorité de régulation, préciser les règles du jeu fixées par la loi, déterminer les principes qu'elle devra respecter, et encadrer son action ; des voies de recours permettront à chaque personne concernée de contester devant le juge les décisions de l'Autorité (article L. 36 et suivants).

II - GARANTIR LE SERVICE PUBLIC ET LE SERVICE UNIVERSEL

Le premier objectif du Gouvernement est de consolider et de garantir le service public et le service universel dans un secteur des télécommunications ouvert à la concurrence. Son importance exige une surveillance effective de la représentation nationale : la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications, créée en 1990 et qui réunit notamment des représentants de chacune des deux Assemblées, sera chargée de veiller au respect des principes du service public et du service universel dans le secteur.

1 - Le contenu du service public

Le souci d'équilibre entre les mesures de libéralisation et d'harmonisation du secteur des télécommunications en Europe, concrétisé dans les résolutions du Conseil de l'Union européenne, se traduit aujourd'hui dans le texte proposé par une définition claire et ambitieuse du contenu du service public et du service universel des télécommunications et des conditions de sa fourniture, dans le respect des trois principes fondamentaux du service public, d'égalité, de continuité et d'adaptabilité.

Le texte fixe le contenu du service public (article L. 35) :

L'évolution des technologies et de la diffusion des usages doivent conduire à enrichir, à la fois, le contenu du service universel et celui des services publics obligatoires : une clause de rendez-vous permettra, tous les cinq ans, de réviser les obligations correspondantes pour les opérateurs (article L. 35-7).

2 - La fourniture du service public

Le service universel, consistant en la fourniture à tous d'un service téléphonique de qualité à un prix abordable (c'est à dire l'acheminement des communications entre abonnés, ainsi que les services de cabine téléphonique, d'annuaire et de renseignement) ne pourra être pris en charge que par un opérateur capable de l'assurer sur l'ensemble du territoire. La loi garantit qu'il y aura bien au 1er janvier 1998 un opérateur en charge du service universel, France Télécom, seul capable de l'assurer dans sa totalité, dont le rôle d'opérateur de service public est ainsi réaffirmé. France Télécom devra donc, comme aujourd'hui, offrir sur l'ensemble du territoire le service du téléphone entre abonnés, le service de l'annuaire et du renseignement, le service de cabines publiques (article L. 35-1).

L'obligation d'assurer la gratuité des appels d'urgence sera, quant à elle, imposée à tous les opérateurs.

La qualité du service universel sera contrôlée, dans les conditions fixées par le cahier des charges de l'opérateur, grâce à des objectifs précis, par exemple en matière de délais de fourniture, d'intervention ou de réparation, taux de dérangement et de disponibilité, délais pour les renseignements.

La régulation tarifaire du service universel, c'est à dire la fixation d'objectifs pluriannuels et l'homologation de certains tarifs des services inclus dans le service universel, sera assurée par les ministres chargés des télécommunications et de l'économie, après avis de l'autorité de régulation. Il s'agit de garantir le caractère abordable du service universel ainsi que le respect du principe d'égalité même si, par ailleurs, se développent des systèmes d'options tarifaires.

La fixation d'objectifs tarifaires pluriannuels par le Gouvernement permettra en particulier de s'assurer que les baisses tarifaires importantes que permettent d'escompter la concurrence et les progrès technologiques bénéficieront à toutes les catégories de la population, et pas seulement aux plus gros utilisateurs.

Les modalités de contrôle tarifaire et de la qualité du service universel figureront dans le cahier des charges.

Le projet garantit également au niveau législatif la fourniture sur l'ensemble du territoire de services que France Télécom doit assurer dans la totalité : offrir des services avancés de téléphonie vocale, définis dans le cadre de la directive dite ONP téléphonie vocale du 13 décembre 1995 comprenant par exemple les services de transfert ou de renvoi d'appel ou d'identification de la ligne appelante ; offrir l'accès au réseau numérique à intégration de services, des liaisons louées, des services de commutation de données par paquets, ainsi que le télex (article L. 35-5).

Enfin, le projet rappelle que l'Etat a des missions propres d'intérêt général dans le secteur des télécommunications qu'il assure ou confie à des opérateurs qu'il rémunère: il pourra, à cet effet, imposer des prescriptions aux opérateurs pour des missions de sécurité et de défense moyennant la juste compensation des charges en résultant ; des ressources budgétaires seront affectées au financement de l'enseignement supérieur dans les télécommunications à compter de la loi de finances pour 1997, aujourd'hui pris en charge par France Télécom. Les missions de recherche publique dans le domaine des télécommunications sont exercées par l'Etat ou pour son compte et sous sa responsabilité ; ceci ne remet bien sûr pas en cause le statut, ni la vocation du CNET, dont l'essentiel de l'activité est lié à la stratégie de l'opérateur et qui est destiné à demeurer l'organisme de recherche et de développement de France Télécom (article L. 35-6).

3 - Le financement du service universel

Le projet établit les mécanismes de financement nécessaires pour assurer le maintien du caractère abordable des tarifs du service universel, dans son double aspect d'égalité des tarifs sur l'ensemble du territoire (péréquation géographique) et d'abordabilité des tarifs pour toute la population (article L. 35-2).

Tous les opérateurs de réseaux publics et de service téléphonique au public devront participer au financement du service universel au prorata de leur part dans l'ensemble du trafic téléphonique.

A cet effet, le projet prévoit la plus grande transparence et visibilité sur le coût des obligations de service universel, ses méthodes d'évaluation et de partage entre opérateurs.

Le groupe d'experts économiques mis en place par le ministère chargé des télécommunications a permis de préciser les divers éléments de ce coût.

Hormis celui des services de cabines publiques, d'annuaire et de renseignement, le coût du service universel du téléphone se décompose en :

A titre indicatif, le coût résultant des déséquilibres de la structure tarifaire actuelle, compte tenu des niveaux respectifs de l'abonnement en France - 45 F HT - et dans les pays où le marché est libéralisé - de l'ordre de 65 à 70F HT - est estimé à environ 6 à 7 milliards de francs : il sera progressivement résorbé.

Le coût résultant du développement des tarifs spécifiques pour certaines catégories de personnes, soit en raison de leur revenu, soit en raison de leur handicap , est estimé entre 500 MF et 1 milliard de francs.

Le projet prévoit deux modalités de versement : une rémunération supplémentaire versée à l'occasion de l'interconnexion compensera le coût de la péréquation géographique ainsi que celui résultant des déséquilibres de la structure tarifaire du service universel; une contribution au fonds de service universel, compensera le coût des autres obligations de service universel : l'offre de tarifs fixés spécifiquement pour des catégories d'abonnés démunis ou handicapés, la desserte du territoire en cabines téléphoniques, la fourniture d'un annuaire et d'un service de renseignement. Lorsque les déséquilibres tarifaires seront résorbés au regard du fonctionnement normal du marché, le fonds de service universel aura vocation a être le seul mécanisme de financement du service universel.

Afin d'inciter tous les opérateurs à proposer des formules tarifaires spécifiques pour les catégories d'abonnés défavorisés, dans des conditions contrôlées par leur cahier de charges, le projet prévoît que si un opérateur propose une telle offre, le coût net de cette offre, c'est à dire le coût que représentent les abonnés qui bénéficient effectivement de ces tarifs spécifiques, sera déduit de sa contribution au fonds du service universel.

III - DONNER AUX ACTEURS DES RÈGLES DU JEU CLAIRES ET PRÉVISIBLES

Le deuxième objectif de ce projet est de renforcer la compétitivité de notre économie, en favorisant le développement d'une industrie des services et des équipements de télécommunications, performante et capable de répondre aux besoins plus diversifiés des entreprises, pour lesquelles les tarifs et la qualité de l'offre en télécommunications, ainsi que la disponibilité des services innovants, constituent des facteurs de productivité et d'excellence essentiels.

Cet objectif de compétitivité repose sur la mise en place de règles du jeu claires et prévisibles, favorisant donc l'investissement, et équitable tant pour France Télécom que pour ses concurrents. En particulier, les opérateurs installés en France, disposent d'atouts dans ce domaine qu'il leur faut permettre de développer : opérateurs mobiles, câblo-opérateurs, gestionnaires d'infrastructures alternatives.

Conformément aux résolutions du Conseil de l'Union européenne des 22 juillet 1993 et 7 février 1994, l'ensemble des activités de télécommunications sera ouvert à la concurrence au 1er janvier 1998, et dès le 1er juillet 1996, les infrastructures alternatives seront libéralisées pour la fourniture des services déjà ouverts à la concurrence.

Le projet de loi met donc fin au monopole existant aujourd'hui, au profit de France Télécom, pour l'établissement des infrastructures filaires publiques et la fourniture au public du service téléphonique fixe. Il fixe les règles d'établissement de ces réseaux et de fourniture du service téléphonique au public. En conformité avec le droit communautaire, le nombre des autorisations ne sera pas limité en dehors du cas particulier où l'indisponibilité technique de fréquences ne permettra pas de satisfaire l'ensemble des demandes. Dans ce cas, des procédures transparentes permettront l'attribution des fréquences (article L. 33-1-V).

Préalablement, le projet actualise les définitions des principaux termes employés dans le code des postes et télécommunications. En particulier, il définit la notion clef d'interconnexion. Il abroge également la définition des "points de terminaison" qui s'est, à l'expérience révélée être sans application véritable.

Parallèlement, il simplifie et allège le régime juridique mis en place en 1990 pour les activités ouvertes alors à la concurrence.

a) Les réseaux de télécommunications

- Les réseaux ouverts au public

La définition des réseaux ouverts au public est précisée : il s'agit de tous les réseaux qui ne sont pas réservés pour leurs communications internes à l'usage d'un ou plusieurs groupes fermés d'utilisateurs (article L. 32).

Ces réseaux pourront donc être établis moyennant une autorisation et un cahier des charges, dont les prescriptions sont largement inspirées de celles applicables aujourd'hui aux réseaux mobiles et qui ont été complétées pour tirer les conséquences de la multiplicité d'opérateurs et pour tenir compte notamment des nouvelles modalités de participation aux obligations de service universel (article L. 33 1-I).

Pour renforcer les obligations nécessaires à l'exercice d'une concurrence loyale, le projet prévoit des cas où la séparation comptable ou la filialisation des activités sera obligatoire (le seuil de séparation comptable fixé par la directive de la Commission du 13 mars 1996 est de 50 millions d'écus, soit environ 350 MF (article L. 33-1-II)).

Le mécanisme, qui existe actuellement et qui limite les participations étrangères à l'exception de celles détenues par les ressortissants de l'Espace économique européen dans les sociétés autorisées à établir un réseau radioélectrique ouvert au public, est maintenu et complété pour permettre d'assurer une égalité de traitement des opérateurs internationaux, ainsi qu'un accès comparable des opérateurs au marché des pays tiers (article L. 33-1-III et IV).

- Les réseaux indépendants

L'établissement des réseaux indépendants, qui est d'ores et déjà du domaine concurrentiel, sera autorisé, de manière tacite, dès lors que les réseaux sont conformes à des conditions générales relatives aux exigences essentielles, aux prescriptions de sécurité publique et aux modalités d'implantation qui seront fixées par décret. Les réseaux dont l'exploitation nécessite l'allocation précise de fréquences devront obtenir une autorisation explicite qui précisera les fréquences qu'ils peuvent utiliser (article L. 33-2).

Enfin, seront établis librement, les réseaux de proximité et les cabines publiques, en dehors de la voie publique ainsi que, comme le prévoit le dispositif actuel, certaines installations radioélectriques (article L. 33-3).

b) Les services de télécommunications

Comme aujourd'hui, les services non fournis au public sont libres. Les services fournis au public sont classés en deux catégories principales :

1·) Le service téléphonique

Le service téléphonique au public, peut être fourni, quelle que soit la technologie, fixe ou mobile, ou le réseau utilisé, moyennant une autorisation. Conformément aux résolutions du Conseil des ministres de l'Union européenne, le nombre des autorisations ne sera pas limité mais sa fourniture sera subordonnée au respect de prescriptions contenues dans un cahier des charges.

Lorsqu'un fournisseur de service téléphonique se proposera d'établir, en tout ou partie, des infrastructures propres pour fournir le service, une autorisation unique lui sera délivrée pour sa double activité.

2·) Les autres services

La fourniture des autres services -tels que les services de transmission de données ou les services à valeur ajoutée- déjà en concurrence, est a priori libre (article L. 34-2). Ces services ne seront soumis à une procédure que dans l'hypothèse où il utilisent soit des fréquences - ils sont alors autorisés (article L. 34- 3)-, soit un réseau câblé établi pour la distribution de services de radio et de télévision -ils sont alors déclarés (article L. 34-4).

c) L'interconnexion

Conformément à la résolution adoptée le 13 juin 1995 par le Conseil des ministres européens, l'interconnexion sera un des paramètres essentiels de l'organisation et de la régulation du marché des télécommunications après 1998. Tout exploitant de réseau public ou prestataire de service téléphonique au public se verra, en effet, reconnaître un droit d'interconnexion avec les réseaux ouverts au public.

Toutefois, l'interconnexion recouvre des prestations différentes selon qu'il s'agit d'interconnexion entre deux exploitants de réseaux où la prestation peut être qualifiée de réciproque, ou d'interconnexion entre un exploitant de réseau et un fournisseur de services où l'exploitant de réseau offre en fait un accès à son réseau au fournisseur de services. Ces prestations différentes justifient que l'offre tarifaire d'interconnexion proposée à ces deux catégories d'opérateurs soit distincte et qu'elle favorise ceux qui offrent une prestation réciproque, c'est à dire les exploitants de réseaux.

L'ensemble des exploitants de réseaux ouverts au public devra faire droit aux demandes raisonnables d'interconnexion. Ceux qui disposent d'une part de marché importante seront soumis à des obligations renforcées : publier une offre d'interconnexion et proposer des tarifs orientés vers les coûts aux autres exploitants de réseaux et aux fournisseurs de service téléphonique au public ; mettre en oeuvre les principes d'un réseau ouvert en assurant un accès transparent, objectif et non discriminatoire aux fournisseurs d'autres services et assurer, si besoin est, un accès spécial à leur réseau.

En cas de désaccord ou de carence, les conditions techniques et financières relatives à l'interconnexion et à l'accès au réseau pourront être fixées, dans un délai encadré, actuellement de l'ordre de 6 mois dans les projets de directives communautaires, par l'Autorité de régulation des télécommunications (article L. 34-8).

d) Les équipements terminaux

Le régime actuel est aménagé pour permettre à la fois de garantir l'indépendance des laboratoires intervenant dans la procédure et pour permettre le développement progressif des procédures d'assurance qualité (article L. 34-9).

e) Les droits des utilisateurs

Cette réforme doit également permettre à l'ensemble des utilisateurs de bénéficier de la future concurrence.

L'universalité des communications sera garantie par l'interconnexion des différents réseaux, la normalisation et l'établissement d'un annuaire universel réunissant les coordonnées des abonnés à l'ensemble des réseaux. Chacun conservera, bien sûr, le droit de ne pas figurer dans un annuaire (article L. 35-4).

Les droits des utilisateurs sont renforcés : le régime dérogatoire qui limite la responsabilité de France Télécom en cas de faute lourde, est supprimé. Les cahiers des charges des opérateurs permettront de vérifier que les contrats proposés comportent des mécanismes d'indemnisation.

f) La numérotation

La numérotation est également un enjeu essentiel pour rendre la concurrence accessible à tous de façon simple.

Les numéros d'appel aux services des différents opérateurs se présenteront sous une forme équivalente pour les utilisateurs.

La question dite de la portabilité des numéros est à cet égard importante. Il s'agit d'une part, de permettre à celui qui ne change pas de domicile de pouvoir garder son numéro s'il décide de changer d'opérateur, d'autre part, de permettre à celui qui souhaite conserver son numéro alors qu'il change de domicile et/ou d'opérateur d'acquérir définitivement un "numéro portable". Le nouveau plan de numérotation qui permettra d'identifier une tranche de "numéros portables" et la mise en oeuvre d'une nouvelle architecture technique dite de "réseau intelligent" permettront d'offrir à compter de 2001 ce service avancé de "numéros portables" géographiquement. Il permettra également d'optimiser la portabilité entre opérateurs sans changement de domicile.

Dans l'intervalle, il est possible d'utiliser la technique dite de transfert d'appel pour permettre aux premiers abonnés qui souhaiteront tester la concurrence de conserver leur numéro sans changer de domicile. Cependant, cette technique qui ne permet pas d'optimiser l'utilisation du réseau présente un coût pour l'opérateur initial qui doit immobiliser la ligne correspondante dans son commutateur d'abonnés : ceci explique que le coût soit pris en charge par l'opérateur d'accueil de l'abonné. En outre, compte tenu du caractère transitoire et non optimal de cette technique, pour éviter des investissements rendus inutiles dès 2001, cette possibilité sera limitée aux capacités de transfert déjà installées (en général de l'ordre de 10 à 20 % du commutateur d'abonnés).

g) Le dispositif de concertation

Le rôle actuel des deux commissions consultatives spécialisées réunissant à parts égales des utilisateurs, des fournisseurs et des personnalités qualifiées sera conforté et étendu aux nouveaux services (article L. 34-5).

h) Le nouveau régime de la cryptologie (article 12)

Le régime de la cryptologie est modifié, pour permettre le développement des transactions sécurisées et du commerce électronique qui sont indispensables à la compétitivité des nouveaux services de l'information, tout en respectant certaines contraintes nécessaires à la sécurité de l'Etat.

Un régime de libre utilisation est donc prévu lorsqu'il sera recouru à des organismes agréés, communément désignés sous le terme de "tiers de confiance", pour obtenir des prestations de cryptologie ainsi que pour des matériels qui ne permettent pas d'assurer la confidentialité des messages ou des catégories qui seront fixées par voie réglementaire.

i) L'effectivité des règles

Plusieurs dispositions permettent de mettre rapidement en oeuvre ce nouveau cadre :

Tous les opérateurs disposeront de la même vocation à bénéficier de servitudes sur les propriétés privées. Dans un souci de protection de l'environnement, les servitudes permettant la pose d'installations aériennes en façade sont supprimées (article L. 48).

Un dispositif spécifique est prévu pour assurer la protection des centres radioélectriques établis par les nouveaux opérateurs (articles L. 56-1 et L. 62-1).

IV - L'AGENCE NATIONALE DES FRÉQUENCES RADIOÉLECTRIQUES

Les fréquences radioélectriques sont un bien collectif, limité. Or, les besoins en fréquences ne cessent de croître. Du radiotéléphone au satellite, les télécommunications hertziennes se multiplient au bénéfice du public. Cependant les télécommunications civiles sont loin d'être les seuls utilisateurs du spectre, qui est partagé avec d'autres utilisateurs, soit pour les besoins propres de l'Etat, soit pour les besoins d'opérateurs industriels et commerciaux. L'organisation actuelle, en France de la gestion interministérielle du spectre n'est plus adaptée à la rapidité des évolutions techniques et à l'importance des enjeux économiques. Le projet vous propose de créer une Agence nationale de gestion des fréquences capable d'animer la réflexion sur l'emploi des fréquences, au bénéfice de l'ensemble des utilisateurs et de mener à bien les tâches techniques, de plus en plus complexes, associées au partage des fréquences disponibles. Cette réforme ouvre également la voie à une meilleure valorisation de la ressource.

L'Agence aura des activités à caractère interministériel : prospective, planification, études d'ingénierie, action internationale. Elle organisera et coordonnera le contrôle de l'utilisation des fréquences et sera saisie de plaintes en brouillage. Elle pourra aussi exercer des activités opérationnelles qui lui seraient confiées, par convention, par des ministères ou autres entités extérieures souhaitant bénéficier de son expertise et de ses moyens (article 11).

En conclusion, le texte qui vous est proposé est marqué par trois préoccupations principales :