AVIS.13.97 Avis sur le projet de décret sur l'interconnexion prévu par l'article L. 34-8 du code des postes et télécommunications Voté le 6 février 1997 Président : Jean BESSON, député Vice-présidents : Jacques GUYARD, député, Pierre HÉrisson, sénateur Membres Députés : Yvon Bonnot, Christian Cabal, Joseph Klifa, Patrice Martin-Lalande, Jean Proriol ; Sénateurs : Gérard Delfau, Pierre Laffitte, Gérard Larcher, Jean-Marie Rausch, René TrÉgouËt, François Trucy ; Personnalités qualifiées : Louis Boulet, I.G. Honoraire des Postes et Télécommunications, Nicolas Curien, Chaire d'économie et de politique des télécommunications, CNAM, Marie-Anne Frison-Roche, Professeur de droit à Paris-IX.

Avis de la la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications (CSSPPT) relatif au projet de décret sur l'interconnexion prévu par l'article L. 34-8 du code des postes et télécommunications

En réponse à l'invitation du Ministre délégué à la poste, aux télécommunications et à l'espace, dans sa lettre du 21 janvier 1997, la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications (CSSPPT) a adopté, le 6 février 1997, l'avis suivant relatif au projet de décret sur l'interconnexion prévu par l'article L. 34-8 du code des postes et télécommunications.

Remarques génerales

Considérant l'intérêt de l'usager final, la CSSPPT a examiné le projet en recherchant :

1. s'il permettait aux opérateurs concernés de remplir les missions de service public qui leur sont confiées par la loi, conformément à l'attente des usagers, notamment quelles mesures étaient prises pour protéger la qualité du service public ;
2. s'il permettait la mise en place effective d'une concurrence conduisant à une offre de services élargie et durable, simultanément à une baisse globale des prix ; ou s'il n'établissait pas seulement une contrainte destinée à une baisse immédiate, et éventuellement temporaire, de certains tarifs.

1. : La CSSPPT se réjouit de constater que le projet de décret respecte l'esprit et les principes de la loi

1.1 : les accords d'interconnexion sont des accords commerciaux

La CSSPPT a toujours exprimé ses réserves face à un excès de réglementation durable qui pourrait limiter les effets positifs de la libéralisation, même si elle admet que, dans une phase intermédiaire où les conditions sont dissymétriques, une réglementation soit nécessaire. A long terme, elle reste attachée à la prééminence des accords commerciaux. C'est pourquoi elle prend acte avec satisfaction que le présent projet rappelle d'abord que l'interconnexion fait l'objet d'une convention de droit privé entre les opérateurs (titre I) avant de préciser les obligations des exploitants de réseaux figurant sur la liste établie en application du 7· de l'article L. 36-7 du code (1)(Titre II).

1.2 : ces accords se situent dans le cadre réglementaire d'un marché européen ouvert à la concurrence

La CSSPPT constate cependant que les obligations imposées sont parfois plus lourdes que celles déjà rendues obligatoires ou seulement envisagées par l'Union européenne. Même s'il paraît difficile de s'appuyer, en raison de leur caractère non définitif, sur les projets de directive interconnexion ou de communication de la Commission européenne « Application des règles de concurrence aux accords d'accès dans le secteur des télécommunications » du 2 décembre 1996 , les indications données par ces textes montrent à l'évidence l'avance de la France en matière d'interprétation des principes communautaires (notamment en matière de traitement comptable ou de relations de l'opérateur dominant avec ses filiales).

La CSSPPT s'inquiète donc d'autant plus des risques éventuels de voir accordés à certains nouveaux entrants, originaires de pays tiers, des avantages qui ne seraient pas réciproquement accordés aux opérateurs français dans ces mêmes pays ; en d'autres termes, la CSSPPT considère qu'un opérateur en France ne saurait être tenu d'offrir, à des opérateurs de pays tiers, des services qui ne lui seraient pas offerts en tant qu'opérateur dans ces pays.

1.3 : l'Autorité de régulation télécommunications (ART) a des pouvoirs importants dans les limites de ses prérogatives

Pour garantir l'équilibre du système, une grande liberté paraît avoir été laissée à l'ART dans l'interprétation et l'application des dispositions du projet de décret. C'est pourquoi la CSSPPT souhaite attirer l'attention du Ministre sur l'importance qu'auront les premières conventions d'interconnexion signées et les premiers contrôles exercés par l'ART. Il s'en dégagera sans doute des principes référents. Par la suite, cette jurisprudence encadrera de fait le marché.

Or ces conventions sont obligatoirement transmises à l'ART qui reçoit pouvoir, par ce projet de décret et dans le cadre de ses missions, de les modifier même si les parties en sont satisfaites. La CSSPPT rappelle qu'elle souhaite aboutir à terme à des conventions commerciales d'équilibre librement contractées. Sans cette justification, ce contrôle, notamment sur l'ensemble des prix y compris ceux qui rémunèrent une offre sur mesure, pourra

En revanche, tant que le nombre de commutateurs d'abonnés non directement accessibles est important, il convient que les autres opérateurs puissent accéder aux abonnés d'un commutateur non directement accessible à travers un commutateur voisin, au titre du principe d'équivalence, puisque c'est un service que l'opérateur se fournit à lui même.

La CSSPPT demande donc la révision du 6ème alinéa.

De plus, dans le 7ème alinéa, le principe de la simulation d'une offre non techniquement possible à des fins de tarification inférieure aux coûts résultant de l'usage effectif des services existants a surpris la CSSPPT. Non seulement il soulève un problème délicat d'estimation de coûts non mesurables mais il paraît, d'une part, en contradiction avec le principe du paiement à l'usage, reconnu après les débats au Parlement et qui justifie le principe du dégroupage de l'offre ; et d'autre part, il ne semble pas qu'une telle obligation existe ailleurs, en

Grande-Bretagne en particulier. Rien ne paraît donc justifier dans ce cas la prise en charge, par les opérateurs gestionnaires du réseau, des coûts supplémentaires normalement induits par la réalité du système.

- a contrario, il conviendra d'inciter les opérateurs à utiliser l'offre du catalogue au niveau des commutateurs de transit, qui eux donnent accès à l'ensemble des abonnés. Cette offre tarifaire doit donc être facilement acceptable et ne pas entraîner de surcoût pour les opérateurs entrants. Le tarif du lien d'interconnexion doit être orienté vers son coût, notamment au-delà d'une zone forfaitaire destinée à répondre à l'essentiel des besoins des opérateurs. En outre, le principe de la colocalisation virtuelle s'appliquera à ce niveau, le cas échéant. Mais en contrepartie, la mise en œuvre des facteurs de routage du trafic sera à facturer car le trafic entrant ne sera probablement pas homogène à celui de l'exploitant du réseau.

Un tel équilibre des tarifs d'interconnexion, déterminant probablement en grande partie le choix des points de raccordement des autres opérateurs, requiert la plus grande vigilance de l'ART ; en incitant à un choix efficace entre accès au commutateur d'abonnés et accès au commutateur de transit, il semble que l'on puisse, en effet, résoudre un grand nombre des problèmes évoqués lors des débats.

2.2 : Réduire les risques de contentieux concernant l'établissement des tarifs, en précisant la notion de coût pertinent (articles 7 (4ème alinéa et suivants), 8, 12 et 13)

La CSSPPT a relevé un grand écart entre le niveau de précision des dispositions du projet de décret concernant le financement du service universel et celui des présents articles.

Or, la règle retenue pour l'allocation des coûts est essentielle pour la fixation des tarifs et, notamment, pour l'appréciation du caractère éventuellement prédateur de l'un d'entre eux. Elle représente l'un des principaux problèmes posés par l'objet du projet de décret. Sans souhaiter que le réglementeur aille nécessairement jusqu'à indiquer la méthode d'allocation des charges qui relève de l'ART, la CSSPPT relève néanmoins que les charges de financement du service universel sont allouées au prorata du trafi

- les coûts communs (c'est-à-dire ceux qui ne peuvent être affectés en totalité à l'une des deux premières catégories)

parmi ces derniers, on distinguera ensuite :

• les coûts communs du réseau général, qui sont pertinents ;
• les autres coûts communs, hors réseau, parmi lesquels l'ART devra déterminer ceux qui sont pertinents

Concernant plus particulièrement la 2ème phrase du 4ème alinéa de l'article 13, les interrogations de la CSSPPT ont porté sur l'allusion à des coûts communs exclus autres que les coûts de recherche générale(3) et d'enseignement supérieur. Cette interrogation est née de la réserve évoquée par l'expression « sont en particulier exclus ». La CSSPPT estime qu'il appartient au réglementeur, après consultation de l'ART, d'établir et de réviser la liste complète des coûts communs exclus. Par ailleurs, la CSSPPT qui y est ainsi invitée, rappelle son souci de voir financer l'enseignement et la recherche générale dans des conditions permettant leur maintien à un niveau d'excellence, mais sans recours aux charges d'interconnexion.

La CSSPPT s'est interrogée sur le fait de confier à l'ART la mission d'établir et rendre publique la nomenclature des coûts. En particulier, cela ne doit pas conduire à vouloir publier à la fois un catalogue des prix et un catalogue des coûts (la CSSPPT a bien pris note que le terme employé de « nomenclature » désigne l'ensemble des termes techniques présentés selon le classement méthodique qui servira à fabriquer le catalogue des prix).

La CSSPPT considère que ces coûts, qui relèvent du secret des affaires des opérateurs et particulièrement aujourd'hui de la stratégie de France Telecom, doivent être communiqués à l'ART et non rendus publics. Elle souhaite que l'on évite de faire peser un contrôle a priori sur la gestion interne des opérateurs ; elle considère comme nécessaire que les prix soient orientés vers les coûts et comme suffisant que l'ART dispose de l'information sur ces derniers.

2.3 : Souligner plus nettement la volonté du réglementeur concernant la méthode tarifaire et son évolution (articles 12, 14, 15 et 16)

La méthode retenue pour l'établissement des tarifs d'interconnexion, paraît avoir fait l'objet d'un consensus. La CSSPPT tient à exprimer ici sa satisfaction devant ce nouveau témoignage d'efficacité de la méthode de concertation sur des sujets extrêmement délicats, animée par les équipes de l'ancienne Direction Générale des postes et télécommunications sous l'impulsion du Ministre. Les dispositions du projet de décret ne traduisent cependant pas ce résultat de façon satisfaisante.

Après avoir placé l'article 13 (pertinence des coûts) à la suite immédiate de l'article 7 (non discrimination et séparation comptable), et rapproché ainsi les articles 12 (principes tarifaires), 14 (méthode initiale), 15 (évolution de la méthode) et 16 (révision de la méthode), il serait plus approprié de répartir les dispositions des trois derniers articles entre méthodologie et procédure ;

c'est-à-dire de séparer, d'une part, les dispositions permettant de préciser la méthode initiale retenue et, d'autre part, l'ensemble des dispositions concernant l'évolution de la méthode.

La CSSPTT propose que soit plus explicitement indiqué dès l'article 12 (principes tarifaires), qu'il s'agit, au vu des connaissances actuelles, de la méthode des coûts moyens incrémentaux de long terme (CMILT), dont les éléments sont distribués dans les points 1, 2 et 6 d

Les CMILT sont augmentés d'une marge (mark up), c'est-à-dire d'un coût additionnel qui prend en compte les contraintes d'équilibre budgétaire et de gestion des opérateurs (ce que la CSSPPT approuve). Cette marge permet d'établir le prix plancher qui garantit leur viabilité et leur laisse une certaine liberté de gestion.

L'importance de la marge dépend essentiellement du modèle retenu dans la méthode. Sont évoqués dans l'article 15 (évolution de la méthode) :

• le modèle qui s'appuie sur la comptabilité des opérateurs (top down) comporte une plus large ventilation des charges fixes, il entraîne donc une marge plus large tirant les prix vers le haut, ce qui pourrait empêcher l'entrée sur le marché de nouveaux opérateurs par la suppression de toute opportunité de profit. Ce pourrait être, par exemple, l'effet pervers d'une forte baisse des prix de détail du téléphone, notamment sur des communications à longue distance, simultanément à la fixation de tarifs élevés d'interconnexion.
• le modèle technico-économique (bottom up) conduit à des CMILT peu chargés en coûts communs, donc à des marges faibles, et tire ainsi les prix vers le bas. Le risque est alors de menacer l'équilibre budgétaire de l'opérateur.

Il semble donc peu cohérent avec les indications claires données dans l'article 12 de laisser un choix aussi ouvert entre les modèles. Même s'il est vraisemblable que les évaluations fournies par chacun d'eux tendent à se rapprocher, elles resteront durablement significativement différentes.

Pendant la période transitoire, les tarifs auront été fondés sur les coûts moyens comptables prévisionnels pertinents, appréciés au regard des comparaisons internationales (article 14 (méthode initiale)). Constatant l'absence d'indication de la durée d'utilisation de cette méthode initiale, la CSSPPT demande que soit rédigée ainsi la dernière phrase de l'article 14 : « Après concertation au sein du comité de l'interconnexion et consultation publique, au plus tard pour les tarifs 1999 , l'ART définit une méthode tendant à une meilleure efficacité à long terme des coûts pris en compte que la méthode énoncée à l'article... et respectant les principes énoncés à l'article 12». Ainsi la méthode devrait être stabilisée dès 1998, ce qui contribuerait à la visibilité souhaitée par l'ensemble des acteurs du secteur.

On évitera également les redondances entre le 2ème alinéa de l'article 14 et le point 2 de l'article 12 qui suffit.

D'ailleurs, la rédaction de ce second alinéa est particulièrement ambiguë. Elle pourrait indiquer, ce qui semble impossible à la CSSPPT, que l'ART aurait un pouvoir d'investigation et de jugement sur les choix stratégiques des opérateurs que la loi ne lui donne pas. Il n'appartient pas à l'ART de s'assurer de la pertinence ou de l'efficacité des investissements des opérateurs, même dominants, et même s'il est évident que les concurrents n'ont pas à supporter les conséquences financières d'un surdimensionnement éventuel du réseau.

La CSSPPT demande que les critères de détermination des prix soient nettement rangés dans un ordre prioritaire, le premier argument étant que les prix reflètent les coûts. En particulier, dans la définition de la méthode initiale et la révision de cette méthode, la CSSPPT ne souhaite pas qu'une place trop importante soit accordée aux comparaisons internationales qui ne doivent pas empêcher la prise en compte des caractéristiques et des intérêts spécifiques des usagers français et, qui en aucun cas, ne sauraient constituer un critère.

Après avoir ainsi défini une méthode initiale, on examinera les procédures d'évolution de cette méthode que l'on regroupera au sein de l'article 15. Le contenu des deux articles 15 et 16 paraît faible et la nécessité de les distinguer peu évidente. Ils devraient être confondus et le réglementeur devrait s'y engager sur les conditions ou le terme plaçant la méthode retenue dans un état révisable, sinon il reviendrait à l'ART d'en estimer seule la date.

CONCLUSION

En conséquence, s'agissant d'un dispositif majeur dans la mise en place d'une concurrence effective, la CSSPPT rend un avis favorable à l'adoption du présent décret.

Elle souhaite sa publication rapide après qu'auront été apportées les précisions demandées facilitant le bon fon

3ème Alinéa point 7 : La CSSPPT souhaite attirer l'attention du Ministre sur la rédaction peu claire de cette disposition dont elle n'a pu, de ce fait, apprécier la portée.

Article 14 : Méthode initiale

[amendement rédactionnel - 1er alinéa : remplacer « 13 » par « 15 »]

Article 17 : Rémunération du capital

Recherchant la plus grande homogénéité possible entre les différents décrets d'application de la loi de réglementation des télécommunications de juillet 1996, la CSSPPT demande une concordance exacte des modes de calcul et des responsabilités dans le choix des taux rémunérant le capital entre l'article 7 du projet de décret sur le financement du service universel et le présent décret.

La CSSPPT préfère la rédaction retenue dans le projet de décret sur le financement du service universel et demande donc le remplacement de l'expression « taux de rémunération du capital investi » par « rémunération du capital employé. ».

Concernant le problème plus important de l'assiette de départ sur laquelle s'appliquera le taux, la CSSPPT propose de s'en tenir au coût en capital des coûts pertinents tels que définis à l'article 13.

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Auditions et Contributions

• France Télécom
• Conseil National du Patronat Français
• Association Française des Opérateurs Privés de Télécommunications (Bouygues Telecom - Cegetel)
• Association des Opérateurs de Services de Télécommunications

(AT&T - British Telecom - Cable and Wireless)

(1) appelés « les opérateurs » dans le présent avis, ceux-ci forment « l'ensemble des opérateurs » avec les autres opérateurs de réseaux, appelés « les autres opérateurs » et les fournisseurs de services .

(2) C'est-à-dire à rechercher le meilleur rendement des investissements et le dimensionnement optimal des réseaux de l'ensemble des opérateurs.

(3) La CSSPPT a bien noté qu'il ne s'agit pas que de la recherche publique visée à l'article 8 de la LRT (art. L.35 et L.35-6) du code des P et T).

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