Consultation publique sur l'interconnexion

Les conditions d'interconnexion constituent l'un des paramètres essentiels dans l'ouverture à la concurrence du secteur des télécommunications. C'est pourquoi la loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications a prévu, à l'instar des autres pays qui libéralisent leur marché, et en appliquant les principes définis par l'Union Européenne dans ce domaine, des dispositions importantes pour clarifier et encadrer les conditions d'interconnexion entre réseaux, notamment en déterminant des obligations spécifiques pour les opérateurs exerçant une influence significative sur le marché, et pour trancher les litiges éventuels survenant entre opérateurs.

Les dispositions figurant dans la loi (document 1) peuvent être ainsi résumées :

– tous les opérateurs de réseaux ouverts au public doivent faire droit aux demandes raisonnables d'interconnexion émanant d'opérateurs de même catégorie ou de fournisseurs de services téléphoniques au public ;

– les opérateurs exerçant une influence significative sur le marché - au départ, essentiellement France Télécom - sont tenus de publier une offre technique et tarifaire d'interconnexion, approuvée par l'Autorité de régulation des télécommunications, et d'appliquer des tarifs d'interconnexion reflétant les coûts correspondant à l'usage effectif du réseau ;

– l'Autorité de régulation des télécommunications a compétence pour trancher les litiges de toute nature survenant à l'occasion de la négociation ou de l'exécution des conventions d'interconnexion conclues entre deux opérateurs.

Ces dispositions législatives doivent être complétées par plusieurs mesures d'application.

Il s'agit tout d'abord de deux décrets prévus par la loi de réglementation des télécommunications.

Le premier, qui sera publié début 1997 après consultation de l'Autorité de régulation des télécommunications, doit déterminer les conditions générales et les principes tarifaires auxquels les accords d'interconnexion doivent satisfaire ; il doit notamment transposer la future directive sur l'application de l'ONP à l'interconnexion (document 2), qui a été adoptée par le Conseil le 18 juin 1996 et est actuellement en discussion avec le Parlement européen en vue d'une adoption définitive début 1997. Le projet de décret élaboré par le ministère des télécommunications est présenté dans le cadre de cette consultation.

Le second doit encadrer dans le temps la procédure de règlement des litiges menée par l'Autorité de régulation des télécommunications ; conformément au projet de directive, l'intention du ministère est de prévoir un délai de règlement des litiges fixé à trois mois, ce délai pouvant être porté à six mois avec l'accord du demandeur lorsqu'une expertise complémentaire apparaît nécessaire.

L'autre volet d'application de la nouvelle réglementation concerne l'élaboration de l'offre catalogue de France Télécom. La DGPT a constitué un groupe de travail sur l'interconnexion (GTI) qui associe les opérateurs autorisés et les associations d'opérateurs, afin de débattre notamment du contenu de cette offre catalogue et de préparer, sans attendre la création de la nouvelle Autorité de régulation des télécommunications, les décisions que celle-ci devra prendre dans ce domaine dès le début de l'année 1997. France Télécom a présenté dans ce cadre une proposition d'offre catalogue (document 3). Le projet de décret prévoit la création d'un Comité de l'Interconnexion présidé par l'Autorité de régulation des télécommunications qui poursuivra les travaux ainsi engagés.

La présente consultation, qui se déroulera jusqu'au 30 novembre 1996, a pour objectif de recueillir les commentaires des acteurs intéressés, sur le projet de décret présenté en annexe, notamment sur la démarche retenue en matière tarifaire et comptable qui vise à mettre en oeuvre les conclusions du groupe d'expertise économique présidé par M. Champsaur, sur le contenu évoqué ci-dessus de l'autre projet de décret, ainsi que sur l'offre de services d'interconnexion proposée par France Télécom.

Plus spécifiquement, les commentaires pourraient porter sur les questions suivantes :

(i) les interfaces d'interconnexion (articles 3 et 8)

Le projet de décret prévoit une démarche souple permettant de définir des interfaces d'interconnexion en privilégiant le recours à des normes européennes, lorsqu'elles existent, sans s'opposer à l'utilisation d'interfaces non normalisées ou à l'ajout de compléments aux interfaces normalisées. Toutefois, les brevets correspondants doivent alors être accessibles par les différents opérateurs concernés. Le projet de décret prévoit que le Comité sur l'Interconnexion pourra servir de forum d'échange sur les interfaces d'interconnexion.

Il prévoit par ailleurs des dispositions particulières pour les opérateurs puissants sur le marché : les interfaces d'interconnexion figurant à leur catalogue sont approuvées par l'Autorité de régulation des télécommunications. Les opérateurs peuvent toutefois utiliser dans le cadre de négociations commerciales d'autres interfaces, l'Autorité de régulation des télécommunications ayant la possibilité de les rendre publiques dans certaines situations.

(ii) le champ de l'offre catalogue d'interconnexion (article 10)

L'offre publique devra être suffisamment complète pour répondre aux besoins des opérateurs existants ou potentiels ; mais elle ne peut prétendre les couvrir tous intégralement.

C'est pourquoi un opérateur astreint à la publication d'un catalogue d'interconnexion ne pourra pas refuser de négocier des conditions d'interconnexion hors catalogue. Le contenu de l'offre catalogue devra lui-même évoluer en fonction du marché : initialement incluses, les liaisons louées pourraient en être retirées lorsque la concurrence jouera effectivement sur le segment de marché pertinent ; à l'inverse, de nouvelles fonctionnalités pourront y être rajoutées à la demande de l'Autorité de régulation des télécommunications.

(iii) le dégroupage de l'offre d'interconnexion (article 9)

Les conditions techniques et tarifaires des offres d'interconnexion doivent être suffisamment détaillées pour faire apparaître les divers éléments propres à répondre aux demandes.

L'offre d'interconnexion d'un opérateur puissant doit permettre aux opérateurs tiers d'avoir accès à l'ensemble des segments de marché dans des conditions équivalentes à celles dont bénéficie l'opérateur puissant pour ses propres services. En particulier, l'accès optimal au marché local suppose dans certains cas l'accès individuel à chaque commutateur d'abonnés : la possibilité de cet accès doit donc être prévue dès à présent.

Les opérateurs puissants sur le marché seront notamment tenus d'offrir l'accès à leurs commutateurs d'abonnés et à leurs commutateurs de hiérarchie supérieure ou, à défaut d'accès aux commutateurs de hiérarchie supérieure, à une offre technique équivalente correspondant aux points de raccordement (PRT) de la proposition de France Télécom.

Le projet de décret prévoit, dans le cas où l'un de ces opérateurs ne serait pas en mesure pour des raisons techniques de permettre l'accès à tous ses commutateurs d'abonnés, l'existence d'une offre transitoire simulant sur le plan tarifaire cet accès physique pour les commutateurs d'abonnés qui ne pourraient être ouverts.

France Télécom serait donc tenue d'offrir, en complément de son offre PRT, l'accès physique à tous ses CAA techniquement capables de supporter les interfaces d'interconnexion inscrites à son catalogue ainsi qu'un tarif simulant cet accès pour les autres CAA.

(iv) aspects comptables : l'assiette des coûts pertinents et la séparation comptable (articles 6, 11 et 14).

Conformément aux recommandations du rapport Champsaur (document 4), le projet de décret énonce le principe général selon lequel "les coûts pris en compte doivent être pertinents, c'est-à-dire liés par une forme de causalité, directe ou indirecte, au service rendu".

La détermination des coûts pertinents repose sur une classification des coûts de l'opérateur en quatre grands types de coûts : les coûts de réseau général, les coûts spécifiques aux services d'interconnexion, les coûts spécifiques aux services de l'opérateur autres que l'interconnexion, et les coûts communs (document 5).

Une première version d'un document définissant des règles précises de pertinence des coûts a été établie par la DGPT dans le cadre d'un processus de concertation avec les opérateurs du secteur (document 5). Il définit l'assiette sur la base de laquelle sont évalués les coûts d'interconnexion de référence. Le processus de concertation devra être poursuivi afin de compléter ces règles de pertinence(1).

Par ailleurs, la classification des coûts en quatre grands types de coûts décrite précédemment conduit également à préciser des règles de séparation comptable, dont l'objectif est d'assurer que les opérateurs "puissants" offrent aux autres opérateurs l'accès aux ressources de leur réseau dans des conditions financières équivalentes à celles retenues, le cas échéant, pour leurs propres services ou ceux de leurs filiales ou partenaires.

(v) méthode d'établissement des tarifs d'interconnexion (articles 11 à 13).

Le projet de décret pose le principe selon lequel les tarifs d'interconnexion doivent tendre à accroître l'efficacité économique à long terme, conformément aux recommandations du rapport Champsaur. Il prévoit une mise en oeuvre de ce principe en deux temps :

• il fixe l'objectif pour l'Autorité de régulation des télécommunications de définir en concertation avec le secteur une méthode de fixation des tarifs d'interconnexion respectant pleinement le principe d'efficacité à long terme ;
• dans l'attente de la définition de cette méthode, les tarifs d'interconnexion seraient fixés selon une "méthode initiale", qui reposerait sur des coûts moyens comptables prévisionnels pertinents. Cette méthode s'inspire de deux options suggérées par le rapport d'étude de KPMG intitulé "Propositions pour le calcul des coûts des services d'interconnexion de France Télécom" (document 6).

Dans le cadre de cette méthode initiale, le projet de décret prévoit la possibilité pour l'Autorité de régulation des télécommunications de définir des conditions de décroissance des tarifs d'interconnexion au regard des références internationales de coûts et de tarifs d'interconnexion. A titre d'illustration, le document 7 présente les tarifs d'interconnexion proposés par France Télécom au mois de juillet 1996, non fondés sur des coûts moyens pertinents, et donne à titre indicatif des tarifs, à services comparables, pratiqués dans trois pays, le Royaume-Uni, la Suède et l'Australie, notamment sur la base d'une étude réalisée en 1996 par Devotech et Deloitte & Touche.

La décision du basculement vers la méthode "objectif" est laissée à l'Autorité de régulation des télécommunications après consultation publique.

Le ministère souhaite recueillir l'avis des acteurs du secteur en ce qui concerne la démarche ainsi décrite et les étapes possibles.

(1) Par exemple, un périmètre plus extensif des coûts de réseau général devra être défini, comprenant l'accès à l'international et les liaisons louées.

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