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RAPPORT AU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE
Monsieur le Président,
Le projet de décret qui vous est soumis s'inscrit dans le cadre de la mise en oeuvre de la nouvelle citoyenneté qui a pour corollaire la définition d'un nouveau statut de l'usager du service public. Des règles assurant une meilleure protection de ses droits, des rapports moins dépersonnalisés avec les agents publics, une information systématique des usagers sur les décisions que l'administration prend ou envisage de prendre et sur les voies et modalités de recours contre ces décisions, la recherche de la plus grande objectivité des décideurs, des dispositions assurant que le pouvoir d'appréciation dont dispose l'administration s'exerce dans les meilleures conditions, telles sont les pièces maîtresses de ce statut qui résultera à la fois du présent décret, d'une instruction générale du Premier ministre et d'instructions particulières propres à chaque ministère. Ce grand ensemble constituera la charte des relations entre les citoyens et leur administration, que vous avez annoncée aux Corps constitués le 4 janvier 1983.
Le projet de décret tire les conséquences, sur le plan normatif, de garanties nouvelles qui sont accordées aux usagers, de règles visant à assurer plus de transparence et d'ouverture des services administratifs ou de courants jurisprudentiels auxquels il a paru utile de donner une consécration au niveau réglementaire.
Le texte concerne principalement les administrations de l'Etat et ses établissements publics. Celles de ses dispositions qui concernent la procédure administrative non contentieuse sont, en effet, limitées aux relations qui s'établissent entre les usagers et les services administratifs de l'Etat et de ses établissements publics, à l'exception des relations du service avec ses agents. Par ailleurs, les services placés sous l'autorité du ministre de la justice n'entrent pas dans le champ d'application du texte, car il s'est agi, dans ce dernier cas, de préciser que continueront à être régis par des procédures spécifiques des services qui, pour l'essentiel, concernent l'organisation des juridictions, l'administration pénitentiaire et l'éducation surveillée.
Le projet de décret contient trois séries de dispositions.
1° La première est relative aux exigences du principe d'égalité devant la loi.
Des dispositions de portée importante s'y retrouvent qui concernent soit les circulaires, instructions ou directives, mentionnées par la loi du 17 juillet 1978 relative à la motivation des actes administratifs, et dont chaque citoyen pourra désormais invoquer le bénéfice, soit les conséquences que l'administration doit tirer de l'illégalité des actes réglementaires qu'elle a pris, tant pour ces actes eux-mêmes que pour les décisions non réglementaires dont elles constituent le fondement juridique.
On doit attendre de ces dispositions un renforcement de la légalité des décisions administratives et de l'égalité des citoyens dans leurs rapports avec l'administration.
2° La seconde série de dispositions est relative à la procédure administrative non contentieuse.
Elles visent à faciliter le dialogue entre l'administration et ses usagers et à assurer une meilleure protection des administrés, en instituant dès ce stade les éléments d'une procédure contradictoire.
Ainsi l'administration devra toujours accuser réception des demandes qu'elle reçoit en précisant aux administrés qui est responsable de l'instruction de leur demande et quels sont leurs droits.
Elle devra également permettre aux administrés susceptibles d'être l'objet d'une mesure administrative qu'ils n'ont pas sollicitée de faire connaître leurs observations à l'administration, par écrit ou oralement, afin que celle-ci soit complètement informée des conséquences des décisions qu'elle envisage de prendre.
Les erreurs qui peuvent être commises par les intéressés dans l'aiguillage de leurs demandes seront réparées par l'administration qui organisera elle-même la transmission au service compétent.
Par ailleurs ces dispositions ont des conséquences sur la procédure contentieuse que les intéressés pourraient éventuellement engager. Ainsi les délais de recours opposables aux usagers qui ont mal dirigé leurs demandes seront préservés. De même, les délais de recours contentieux contre une décision implicite ou explicite de rejet d'une demande ne sont opposables qu'à condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, soit dans les accusés de réception des demandes, soit dans la notification des décisions.
Le décret veille toutefois à ce que les garanties nouvelles données aux usagers ne compromettent pas le fonctionnement de l'administration. Cest ainsi que l'administration ne sera pas tenue d'accuser réception des demandes répétitives ou abusives ni de procéder, dans les mêmes cas, à l'audition des intéressés. Par ailleurs, certains articles introduisent la réserve de l'urgence, de l'existence de procédures spécifiques ou des nécessités de l'ordre public ou de la conduite des relations internationales.
3° La troisième série de dispositions concerne le fonctionnement des organismes consultatifs placés auprès des autorités de l'Etat et de ses établissements publics administratifs.
Ce fonctionnement est réglementé afin, d'une part, de permettre une meilleure prise en compte des avis rendus, d'autre part, de pallier les conséquences d'une éventuelle carence de ces organismes et, enfin, d'assurer l'objectivité des avis qu'ils émettent.
Cest ainsi que les règles concernant le quorum, le procès-verbal et la régularité des décisions prises après avis d'un organe consultatif sont précisées.
Des règles concernant l'objectivité des avis rendus par ces organismes ont été introduites. Elles conduisent à écarter d'une délibération les personnes ayant un intérêt personnel à l'affaire qui en est l'objet.
L'information des membres des organes consultatifs dont la carence empêche l'administration de recueillir l'avis sera assurée afin qu'ils puissent y porter remède, par exemple en provoquant la réunion de l'organisme dont l'avis est sollicité par l'administration.
Tel est l'objet du présent décret que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre haute considération.
Le Président de la République,
Sur le rapport du Premier ministre et du secrétaire d'Etat auprès du Premier ministre, chargé de la fonction publique et des réformes administratives,
Vu la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal;
Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public;
Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et notamment son article 27;
vu le décret n° 65-29 du 11 janvier 1965 relatif aux délais de recours contentieux en matière administrative;
Vu le décret n° 79-834 du 22 septembre 1979 portant application de l'article 9 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs;
Le Conseil d'Etat entendu;
Le conseil des ministres entendu,
Décrète: CHAPITRE Ier
Dispositions tendant à satisfaire aux exigences du principe d'égalité devant la loi.
CHAPITRE II
Dispositions relatives à la procédure administrative non contentieuse.
1° Le service chargé du dossier ou l'agent à qui l'instruction du dossier a été confiée;
2° Le délai à l'expiration duquel, à défaut d'une décision expresse, la demande sera réputée acceptée ou rejetée;
3° S'il y a lieu, les délais et les voies de recours contre la décision implicite de rejet.
Les délais visés au premier alinéa du présent article ne courent pas lorsque les indications que doit contenir l'accusé de réception sont incomplètes ou erronées et que l'intéressé se trouve de ce fait empêché de faire valoir ses droits.
L'administration n'est toutefois pas tenue d'accuser réception des demandes répétitives ou manifestement abusives par leur nombre ou leur caractère systématique.
Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux demandes dont l'accusé de réception est régi par des dispositions spéciales.
Lorsqu'une demande adressée à une autorité incompétente doit être transmise à l'autorité compétente en vertu des dispositions du premier alinéa du présent article, les délais ne courent, en cas de décision implicite de rejet, que s'il est fait mention de la transmission dans l'accusé de réception prévu à l'article 5 ci-dessus.
Toute personne qui est concernée par une décision mentionnée au premier alinéa du présent article doit être entendue, si elle en fait la demande, par l'agent chargé du dossier ou, à défaut, par une personne habilitée à recueillir ses observations orales. Elle peut se faire assister ou représenter par un mandataire de son choix.
L'administration n'est toutefois pas tenue de faire droit aux demandes d'audition répétitives ou manifestement abusives par leur nombre et leur caractère systématique.
Il est ajouté à cet article un septième alinéa ainsi rédigé:
<<Les délais de recours ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision.>>
CHAPITRE III
Dispositions relatives au fonctionnement des organismes consultatifs placés auprès des autorités de l'Etat et des établissements publics administratifs de l'Etat.
Lorsque le quorum n'est pas atteint sur un ordre du jour donné, l'organisme délibère valablement sans condition de quorum après une nouvelle convocation portant sur le même ordre du jour et spécifiant qu'aucun quorum ne sera exigé.
Le procès-verbal est transmis à l'autorité compétente pour prendre la décision. Lorsque la décision doit être motivée en application de la loi susvisée du 11 juillet 1979, la notification doit être accompagnée des mentions du procès-verbal se rapportant à la question sur laquelle il est statué par cette décision.
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