Rapport du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République <BR>

J.O. 252 du 30 octobre 2007 J.O. disponibles Alerte par mail Lois,décrets codes AdmiNet
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Rapport du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République

NOR : HRUX0710990X

Une Ve République plus démocratique

Introduction

La Constitution du 4 octobre 1958 est entrée dans sa cinquantième année ; elle a traversé bien des épreuves, dont celle, à trois reprises, de la « cohabitation » ; elle a fait montre de sa souplesse et de sa solidité ; elle a doté notre pays d'institutions stables et efficaces ; elle a élargi l'assise du régime républicain en démontrant, à la faveur de cinq alternances, sa capacité à fonctionner au service de tendances politiques différentes qui toutes se sont bien trouvé des moyens qu'elle a mis à leur disposition.

Pour autant, force est de constater que les institutions de la Ve République ne fonctionnent pas de manière pleinement satisfaisante. En dépit des nombreuses révisions constitutionnelles intervenues ces dernières années - la Constitution a été révisée vingt-deux fois depuis 1958, dont quinze fois au cours des douze dernières années - les institutions peinent à s'adapter aux exigences actuelles de la démocratie.

Surtout, la présidentialisation du régime, entamée en 1962 avec l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, s'est développée sans que la loi fondamentale évolue de telle manière que des contrepoids au pouvoir présidentiel soient mis en place. Certes, la possibilité de saisine du Conseil constitutionnel par soixante parlementaires, intervenue en 1974, a tempéré la toute-puissance du pouvoir politique. Mais le Parlement demeure enfermé dans les règles d'un « parlementarisme rationalisé », caractérisé par la quasi-tutelle du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif, dont il n'est pas contestable qu'il avait son utilité en 1958, au sortir de douze années de régime d'assemblée, mais qui participe, aujourd'hui, d'une singularité française peu enviable au regard des principes mêmes de la démocratie.

L'acception présidentialiste du régime a été définie par le général de Gaulle lors de sa célèbre conférence de presse du 31 janvier 1964. La pratique suivie par ses successeurs n'a guère démenti cette lecture des institutions, à la notable exception des périodes de cohabitation, au cours desquelles la lettre de la Constitution a prévalu sur son esprit et la réalité du pouvoir exécutif est passée, pour l'essentiel, entre les mains du Premier ministre.

L'adoption du quinquennat et ce qu'il est convenu d'appeler l'« inversion du calendrier électoral » qui, depuis 2002, a pour effet de lier étroitement le scrutin présidentiel et les élections législatives, ont accentué la présidentialisation du régime. Même si cette évolution semble rencontrer l'adhésion de l'opinion publique, elle demeure fragile et porte la marque d'un déséquilibre institutionnel préoccupant. Elle est fragile car la concordance des scrutins qui favorise celle des majorités, présidentielle et parlementaire, ne la garantit pas et demeure tributaire du décès ou de la démission du Président de la République comme de l'exercice de son droit de dissolution de l'Assemblée nationale. Elle est déséquilibrée dans la mesure où les attributions du Président de la République s'exercent sans contrepouvoirs suffisants et sans que la responsabilité politique de celui que les Français ont élu pour décider de la politique de la nation puisse être engagée.

Il s'en déduit que le rééquilibrage des institutions passe d'abord, dans le cadre du régime tel qu'il fonctionne aujourd'hui, par un accroissement des attributions et du rôle du Parlement.

Telle a été la première constatation du Comité.

La deuxième est relative à la nécessité, apparue du fait de la survenance des expériences dites de « cohabitation », de clarifier les attributions respectives du Président de la République et du Premier ministre. La présidentialisation de la Ve République s'est traduite, dans les temps ordinaires, par une double responsabilité du Premier ministre, devant l'Assemblée nationale, comme le prévoient les articles 20 et 49 de la Constitution, mais aussi devant le Président de la République, comme ne le prévoit pas l'article 8 de la même Constitution. De même, chacun sait qu'en dehors des périodes de « cohabitation », ce n'est pas le Gouvernement qui, comme en dispose l'article 20 de la Constitution, « détermine (...) la politique de la nation » mais le Président de la République. Dans ces conditions, il est apparu au Comité que sa réflexion devait porter sur la clarification des rôles au sein du pouvoir exécutif. Les travaux qu'il a conduits sur cette question se situent - c'est l'hypothèse qui recueille un large accord en son sein - dans le cadre du régime actuel, caractérisé par la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale. Mais le Comité ne s'est pas interdit, dans ses discussions, d'envisager l'hypothèse d'une évolution vers un régime nettement présidentiel, dans lequel la responsabilité gouvernementale devant le Parlement n'a plus sa place.

Troisième constatation du Comité : les institutions de la Ve République ne reconnaissent pas aux citoyens des droits suffisants ni suffisamment garantis. L'impossibilité de saisir le Conseil constitutionnel de la conformité d'une loi déjà promulguée à la Constitution, la difficulté à saisir le Médiateur de la République des différends qui opposent les citoyens aux administrations publiques, la prolifération de normes législatives et réglementaires, parfois rétroactives, l'instabilité de la règle de droit, la place de la justice dans le fonctionnement des institutions, les modes de scrutin par le biais desquels s'expriment les choix du peuple souverain sont autant de sujets sur lesquels le Comité s'est penché. Les propositions qu'il formule à ce titre portent la marque d'une volonté de modernisation et de démocratisation de nos institutions.

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Le Comité s'est attaché, dans un premier temps, à prendre la mesure de sa tâche en passant en revue les quelque trente sujets découlant de sa mission de réflexion et de proposition. Il y a consacré de nombreuses séances de travail. Pour autant, le Comité ne s'est pas interdit, comme le lui suggérait d'ailleurs le Président de la République, de se saisir d'autres sujets sur lesquels il a estimé qu'il était de son devoir d'appeler l'attention.

Puis, le Comité a procédé à l'audition d'une trentaine de personnalités afin d'éclairer sa réflexion compte tenu soit de leur expérience et de leur rôle au service de l'Etat, soit de leur place dans la vie politique de notre pays. Soucieux de témoigner de la volonté de transparence qui l'anime, le Comité a tenu à ce que ces auditions fussent publiques et télévisées, sauf souhait contraire des personnalités entendues.

Ainsi, le Comité a reçu les présidents des assemblées parlementaires et de leurs commissions des lois, le président du Conseil constitutionnel, le vice-président du Conseil d'Etat, le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près cette Cour, le premier président de la Cour des comptes, le président du Conseil économique et social et le chef d'état-major des armées ainsi que ceux des membres du Gouvernement dont les attributions justifiaient plus particulièrement qu'ils fussent consultés. Il a également entendu les dirigeants et présidents des groupes parlementaires des partis politiques représentés soit au Parlement national, soit au Parlement européen.

Dans le même souci de transparence, le Comité a ouvert un site internet sur lequel ont été diffusés les documents qui ont guidé et alimenté sa réflexion. Le public a été invité à formuler des remarques sur la base de ces documents. Le Comité a pu constater que la question des institutions n'est pas le monopole de quelques spécialistes et que les Français dans leur ensemble sont, contrairement aux idées reçues, soucieux de mieux s'approprier la Constitution.

Une fois collationnés les enseignements retirés des auditions, dont la liste est publiée en annexe au présent rapport, ainsi que des contributions, souvent éclairantes, envoyées par le biais de son site internet, le Comité s'est attaché à dégager les propositions de modernisation et de rééquilibrage des institutions qu'il avait reçu mission de mettre au jour.

Trois séries d'observations doivent être formulées sur cette partie du travail accompli par le Comité.

En premier lieu, le Comité s'est efforcé de présenter celles de ses propositions qui relèvent de la matière constitutionnelle en la forme d'articles de la Constitution révisée. Il doit être clair que, ce faisant, le Comité n'a nullement entendu se substituer au pouvoir constituant. Son désir était uniquement celui de la clarté de l'exposé, tant il est vrai que seul l'exercice de l'écriture garantit le sérieux des propositions.

En deuxième lieu, le Comité a réservé une large place à l'explication des motifs qui justifient, à ses yeux, les solutions qu'il propose et la rédaction qui les précise. A ce titre, le Comité a pu se borner à ne formuler, dans le texte même de la révision constitutionnelle qu'il suggère, que les règles essentielles et à renvoyer pour le surplus à la loi organique, voire à la loi simple, son commentaire indiquant alors les points les plus importants que le législateur serait invité à trancher le moment venu. Au demeurant, certains des sujets sur lesquels le Comité a reçu mission de se pencher ne sont pas d'ordre constitutionnel et le Comité s'est alors borné à fixer les grandes lignes des textes législatifs qu'il appelle de ses voeux.

En troisième et dernier lieu, le Comité s'est efforcé de formuler des propositions qui fassent en son sein l'objet d'un accord. Il y est parvenu au terme de discussions approfondies, parfois empreintes d'une certaine vivacité. Sans doute les membres du Comité ont-ils chacun une lecture personnelle des institutions de la Ve République et le débat a-t-il souvent confronté des points de vue opposés, mais la discussion contradictoire a porté ses fruits et les propositions qui émanent des travaux du Comité portent la marque de la cohérence.

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Le présent rapport obéit à une logique qui s'est affirmée dès l'origine des travaux du Comité, tant il est vrai que les réformes institutionnelles à mettre en oeuvre se sont imposées à lui avec force. On les examinera dans l'ordre où la Constitution leur donne place.

La première d'entre elles consiste à tenter de mieux définir le partage des rôles entre les gouvernants et, surtout, à encadrer davantage l'exercice des attributions que le Président de la République tient de la Constitution elle-même ou de la pratique politique et institutionnelle.

C'est pourquoi le Comité s'est attaché à définir les règles qui, à la lumière de l'expérience, pourraient régir les liens qui unissent le chef de l'Etat et le Gouvernement dirigé par le Premier ministre. Afin de clarifier et d'actualiser le texte constitutionnel et d'éviter qu'une dyarchie n'introduise la division au sein du pouvoir exécutif, il suggère de modifier les articles 5, 20 et 21 de la Constitution. Mais surtout il propose, à titre principal, que l'exercice des attributions présidentielles soit mieux encadré et que les prérogatives du chef de l'Etat soient précisées. Au passage, le Comité s'est efforcé de formuler des propositions relatives à l'élection présidentielle qui soient de nature à renforcer le caractère démocratique du choix offert aux citoyens.

Deuxième réforme : renforcer le Parlement. Le Comité a unanimement estimé que cet aspect de sa mission revêtait un caractère fondamental. Améliorer la fonction législative, desserrer l'étau du parlementarisme rationalisé, revaloriser la fonction parlementaire, doter l'opposition de droits garantis, renforcer le pouvoir et les moyens de contrôle du Parlement : tels sont, aux yeux du Comité, les grandes lignes du nécessaire rééquilibrage de nos institutions, et ce quelles que puissent être, en fonction de la personnalité des acteurs de la vie publique, l'interprétation et la pratique de la Constitution. Encore faut-il ajouter que le Comité a estimé que, sans préjudice des modifications éventuelles apportées aux modes de scrutin - et il a souhaité faire part de ses réflexions en ce domaine - l'interdiction du cumul des mandats était nécessaire au succès de la réforme institutionnelle ambitieuse qu'il appelle de ses voeux.

Troisième réforme : mieux assurer et garantir les droits des citoyens. Le Comité s'est persuadé sans peine que l'Etat de droit est une exigence que partagent tous nos concitoyens. Il s'est attaché à proposer un ensemble de mesures, qui ne sont pas toutes de nature constitutionnelle, permettant d'atteindre cet objectif. C'est ainsi qu'il a porté sa réflexion sur les droits nouveaux qui seraient susceptibles d'être consacrés par le Préambule de la Constitution, sur la mise en place, à l'instar de ce qui existe dans nombre de démocraties anciennes ou plus récentes, d'une autorité propre à mieux assurer la défense des droits individuels, sur la nécessité d'améliorer les procédures de démocratie directe. C'est ainsi, également, qu'il a souhaité que le respect du pluralisme fût assuré grâce au concours d'une institution nouvelle dont l'existence serait prévue par la Constitution et que la diversité de la société française fût mieux prise en compte, au sein du Conseil économique et social. C'est ainsi, enfin, qu'après avoir formulé des propositions, à ses yeux essentielles, tendant à améliorer les garanties d'indépendance et d'efficacité de l'autorité judiciaire, il a consacré une large part de ses efforts à la mise en place d'un contrôle de la constitutionnalité des lois qui réponde à la fois aux aspirations trop longtemps méconnues des citoyens et aux impératifs de la sécurité juridique à laquelle ils aspirent non moins légitimement.

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Telle est l'inspiration générale qui a guidé le Comité dans ses réflexions et ses travaux.

Les membres du Comité ont conscience que la révision constitutionnelle qu'ils proposent aux pouvoirs publics est la plus importante par sa teneur et par son volume de celles qui sont intervenues depuis plus de quarante ans.

Ce faisant, ils se sont acquittés de la mission que le Président de la République leur a confiée.

La nécessité d'une démocratisation des institutions est pressante. Les membres du Comité le savaient quand ils ont accepté la mission qui leur a été assignée. Ils en sont aujourd'hui plus persuadés encore.

Aussi sont-ils en mesure d'affirmer que les textes qu'ils soumettent à l'appréciation des pouvoirs publics ne procèdent pas d'une simple juxtaposition de mesures distinctes les unes des autres. La combinaison de ces dispositions n'est pas une addition. C'est un ensemble cohérent, qui propose un changement institutionnel global et ambitieux. Le Comité est unanimement convaincu qu'un tel changement est nécessaire. Il restera au Gouvernement à apprécier dans quelle mesure, selon quelle procédure et dans quels délais il est possible, et à soumettre ensuite ses projets au Parlement.

Avant que le Gouvernement n'engage ses propres travaux sur le terrain de la révision constitutionnelle, le Comité croit devoir appeler son attention sur un point important, afin de mieux l'éclairer sur les questions qu'il pose. L'évolution de la Ve République vers un régime de forme présidentielle correspond au souhait de plusieurs des membres du Comité qui pensent que si les propositions de ce dernier étaient retenues, il suffirait de supprimer la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale et le droit de dissolution pour que la nature du régime soit transformée dans le sens qu'ils espèrent, achevant ainsi un processus engagé depuis 1962.

Cependant, le Comité s'est trouvé unanime pour faire un choix clair : il a décidé de situer ses propositions, nombreuses et importantes par l'ampleur des améliorations qu'elles apportent à nos institutions, dans le cadre du maintien de la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement telle qu'elle est prévue par la Constitution de 1958. C'est dans ce cadre qu'il a défini ses propositions. C'est dans ce cadre qu'il faut les apprécier. Et le Comité tient à souligner que, dans ce cadre même, les propositions qu'il formule en faveur d'un renforcement des pouvoirs du Parlement et d'une garantie accrue des droits et libertés des citoyens se traduisent toutes par une limitation du pouvoir du Président de la République.

Aussi ne fait-il aucun doute, dans l'esprit du Comité, que les mesures de rééquilibrage et de modernisation des institutions qu'il propose seraient, si elles recueillaient l'assentiment du pouvoir constituant, de nature à leur donner plus de cohérence ainsi qu'un caractère plus démocratique.

Chapitre Ier

Un pouvoir exécutif mieux contrôlé

Dès 1958 et plus encore depuis 1962, ce qu'il est convenu d'appeler le « bicéphalisme » de l'exécutif a été la marque de la Ve République. Entre le Président de la République qui le nomme et l'Assemblée nationale devant laquelle il est responsable, le Premier ministre occupe une position en réalité mal définie. A la différence des régimes parlementaires, dans lesquels le chef du Gouvernement détient à lui seul la totalité du pouvoir exécutif et des régimes présidentiels, dans lesquels il en va de même pour le chef de l'Etat, le partage des rôles entre le Président de la Ve République et le Premier ministre demeure ambigu.

Certes, les articles 5, 8, 20 et 21 de la Constitution ont fixé les attributions respectives du Président de la République et du Gouvernement. Certaines sont exercées en commun, mais le chef de l'Etat dispose de prérogatives propres qui rendent cette répartition peu claire. Tout d'abord, son élection au suffrage universel direct et les conséquences de ce mode de désignation sur l'existence et la cohésion de la majorité lui donnent un rôle politique prépondérant. En outre, la Constitution elle-même lui confère des compétences de grande importance, avec le droit de dissolution et celui de recourir au référendum. Il s'ensuit que les pouvoirs reconnus au Président de la République ont une portée réelle de beaucoup supérieure aux attributions de ses homologues des IIIe et IVe Républiques. Il en est ainsi, notamment, de la possibilité, que lui reconnaît la coutume en dehors des périodes de cohabitation, de mettre fin aux fonctions du Premier ministre, contrairement à la lettre de l'article 8 de la Constitution qui prévoit que seule la démission du Gouvernement met fin aux fonctions du Premier ministre.

On peut penser que le moment est venu de rompre avec l'équivoque, ce qui aurait pour avantage de donner une plus juste image de la réalité, compte tenu de la pratique politique dominante depuis près d'un demi-siècle. Mais le Comité s'est interrogé sur la portée et les limites d'une telle clarification. Il importe en effet de ne pas priver nos institutions de la souplesse nécessaire en cas de cohabitation.

En tout état de cause, le Comité a souhaité que cette clarification soit accompagnée de mesures propres à mieux encadrer les prérogatives des gouvernants et à assurer une plus grande transparence au sein du pouvoir exécutif.

A. - Des responsabilités plus clairement partagées :

La clarification des responsabilités au sein du pouvoir exécutif suppose une définition aussi nette que possible des rôles respectifs du Président de la République et du Gouvernement, dirigé par le Premier ministre. Celle-ci est en débat depuis de longues années. La pratique actuelle, confortée par la mise en vigueur du quinquennat et la synchronisation du calendrier entre les élections présidentielle et législatives, paraît la rendre plus nécessaire encore.

Dans leur rédaction en vigueur, les articles 8, 20 et 21 de la Constitution prévoient : « Le Président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions sur présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement » (art. 8) ; « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation./ Il dispose de l'administration et de la force armée./ Il est responsable devant le Parlement (...) » (art. 20) ; « Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la défense nationale./ Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires (...) » (art. 21).

Les propositions de clarification qui pourraient s'en déduire sont simples. Elles viseraient à prendre acte de la prééminence que son élection au suffrage universel direct confère au chef de l'Etat, qui serait chargé de « déterminer la politique de la nation ». Par souci de conformité avec la pratique existante, l'article 8 de la Constitution serait modifié pour que le Président de la République puisse de lui-même mettre fin aux fonctions du Premier ministre sans attendre qu'il remette la démission du Gouvernement. Le Premier ministre aurait enfin le soin de « mettre en oeuvre » la politique de la nation, sous le contrôle du Parlement devant lequel il demeurerait responsable.

Il n'a pas échappé au Comité que de telles rédactions correspondraient à la pratique de la Ve République lorsque la majorité parlementaire et la majorité présidentielle coïncident. Mais il ne lui a pas échappé davantage qu'elles pourraient se révéler d'application délicate dans l'hypothèse d'une nouvelle « cohabitation ».

Pour répondre à cette préoccupation, le Comité a envisagé divers mécanismes tendant à renforcer la concomitance des élections présidentielle et législatives. Ainsi, l'article 12 de la Constitution pourrait être modifié de telle sorte qu'en cas de vacance ou d'empêchement de la présidence de la République l'Assemblée nationale soit dissoute de plein droit. De même - mais une telle disposition trouverait difficilement place dans la Constitution - on pourrait prévoir que, lorsque le Président de la République prononce la dissolution de l'Assemblée nationale et essuie un revers politique à l'occasion des élections législatives qui s'ensuivent, il serait contraint de présenter sa démission.

Mais le Comité a estimé que, sauf à introduire dans le texte de la Constitution des complexités excessives, qui non seulement feraient peser une contrainte disproportionnée sur l'Assemblée nationale, mais auraient pour effet de rigidifier les institutions, une telle voie de réforme ne pouvait être retenue.

A la vérité, il n'existe, en théorie, que deux solutions aux difficultés qui viennent d'être évoquées. Soit opter pour un régime purement parlementaire dans lequel la réalité et la totalité du pouvoir exécutif appartiennent au Premier ministre, mais l'élection du chef de l'Etat au suffrage universel direct y fait obstacle dès lors que la Constitution lui confère des attributions qui ne sont pas exclusivement de pur arbitrage. Soit opter pour un régime de nature présidentielle. Certains des membres du Comité se sont déclarés favorables à une telle évolution. Mais eux-mêmes ont dû constater qu'il faudrait alors supprimer le droit de dissolution de l'Assemblée nationale par le Président de la République, reconnaître à ce dernier un droit de veto sur les lois adoptées par le Parlement et développer une culture du compromis qui n'est pas toujours conforme aux traditions politiques de notre pays. Ils ont, par ailleurs, relevé qu'aucune des principales forces politiques n'est favorable à un tel régime et que celui-ci ne garantit pas, par lui-même, contre tout risque de conflit entre les pouvoirs législatif et exécutif.

En d'autres termes, le Comité a pris acte du fait que, tant que coexistent, en France, deux sources de légitimité, l'une présidentielle, issue de l'élection du chef de l'Etat au suffrage universel, l'autre parlementaire, issue de l'élection des députés au suffrage universel, on ne pouvait sérieusement imaginer d'éliminer, en fait, la possibilité d'une divergence d'orientation politique entre le chef de l'Etat et la majorité de l'Assemblée nationale. La concomitance du calendrier des élections présidentielles et législatives est en effet impossible à garantir dès lors que le Président de la République peut démissionner, décéder ou dissoudre l'Assemblée nationale. En outre, cette concomitance n'empêche pas par elle-même le peuple souverain d'opérer des choix politiques différents selon qu'il s'agit d'élire le chef de l'Etat ou les députés.

D'ailleurs, ce risque de divergence entre l'orientation politique du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif existe aussi bien dans le système présidentiel américain que dans les institutions de la Ve République. Mais il n'y emporte pas les mêmes conséquences. Aux Etats-Unis, cette divergence ne met pas en cause l'unité du pouvoir exécutif, qui demeure entre les mains du seul Président. En France et sous la Ve République, elle met au grand jour la dyarchie qui, quoi qu'on dise, existe au sein du pouvoir exécutif et y introduit la division.

Surtout, le Comité a considéré que, dès lors qu'il était impossible d'éliminer en fait tout risque de cohabitation, il était vain, et sans doute dangereux, de prétendre l'éliminer en droit. Tout au plus le Comité recommande-t-il, même si ce principe n'est pas de nature constitutionnelle, que la simultanéité des élections présidentielle et législatives soit renforcée, en faisant coïncider le premier tour de ces dernières avec le second tour du scrutin présidentiel.

Enfin, le Comité a observé que, depuis 1958, à l'exception des périodes de cohabitation, le texte actuel de la Constitution n'empêche pas le Président de la République de fixer lui-même les grandes orientations de la politique de la nation, qu'il revient au Premier ministre de mettre en oeuvre. On pourrait en déduire que la modification de la Constitution ne serait, dès lors, pas nécessaire lorsque la majorité présidentielle et la majorité parlementaire coïncident. On pourrait en déduire également que cette modification rendrait le fonctionnement effectif des pouvoirs publics plus difficile en cas de cohabitation.

Tout bien considéré, le Comité estime souhaitables une actualisation et une clarification des articles 20 et 21 de la Constitution. Il y aurait donc lieu, tout en laissant inchangés les termes de l'article 8 de la Constitution, de se borner à ajouter à l'article 5 de la Constitution, qui confère au chef de l'Etat un rôle d'arbitre, un dernier alinéa ainsi rédigé : « Il définit la politique de la nation. » Par ailleurs, la première phrase du premier alinéa de l'article 20 prévoirait que « le Gouvernement conduit la politique de la nation » et le deuxième alinéa du même article préciserait enfin que le Gouvernement « dispose à cet effet de l'administration et de la force armée ».

Aux yeux du Comité, les termes de l'article 21 de la Constitution, qui disposent dans leur rédaction actuellement en vigueur : « Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la défense nationale./ Il assure l'exécution des lois (...) » ne devraient donc être modifiés, en conséquence de ce qui précède, que pour ce qui concerne le rôle du Premier ministre dans le domaine de la défense nationale. La pratique de la Ve République en cette matière ne correspond que de manière lointaine aux textes applicables, fussent-ils de nature organique. La responsabilité du Président de la République, chef des armées, est plus éminente que les textes ne le prévoient et le partage des rôles entre le chef de l'Etat et le Premier ministre demeure flou, même en période de cohabitation, la pratique ayant montré qu'en une telle occurrence ni le Président de la République ni le Premier ministre ne pouvaient exercer pleinement la responsabilité que leur confère le texte de la Constitution. Le Comité a estimé qu'il était sage d'en prendre acte. Aussi propose-t-il que la phrase : « Il est responsable de la défense nationale » soit remplacée, au premier alinéa de l'article 21 de la Constitution, par les mots : « Il met en oeuvre les décisions prises dans les conditions prévues à l'article 15 en matière de défense nationale. »

Le Comité propose ainsi que les articles 5, 20 et 21 soient modifiés dans le sens qui vient d'être indiqué et que coïncide le premier tour des élections législatives avec le second tour de l'élection présidentielle (propositions n°s 1, 2, 3 et 4).

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JO no 252 du 30/10/2007 texte numéro 1
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Nota. - Dans la colonne de droite figurent les textes constitutionnels que le Comité propose de modifier. En gras apparaissent les modifications. En italique, seront mentionnées les modifications proposées par le Comité mais présentées dans une autre partie du rapport.

B. - Des prérogatives mieux encadrées :

La mission assignée au Comité par le Président de la République met en relief la nécessité de rendre plus transparent l'exercice des attributions du pouvoir exécutif dans son ensemble et du chef de l'Etat en particulier. Il est de fait que, même si la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale reste, avec l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, la pierre angulaire du régime dans la mesure où sa nature parlementaire demeure inchangée, bien des améliorations peuvent être apportées au mode actuel d'exercice des pouvoirs dévolus au Président de la République. C'est bien de « modernisation » qu'il s'agit ici, les exigences d'une démocratie qui se veut exemplaire s'accommodant de moins en moins d'un exercice du pouvoir qui n'est, en pratique, borné par aucun contrôle.

Le Comité a distingué trois catégories de mesures à prendre pour doter le Président de la République d'un statut conforme à ces exigences.

1. Inviter le Président de la République à rendre compte de son action devant la représentation nationale :

En premier lieu, il convient de réformer le mode de relation existant entre le Président de la République et le Parlement. Actuellement, ces relations sont placées sous le signe de l'interdit. L'article 18 de la Constitution dispose que le chef de l'Etat « communique avec les deux assemblées du Parlement par des messages qu'il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat (...) ». On sait quelle est l'origine historique de cette situation : le célèbre « cérémonial chinois » instauré le 13 mars 1873 par la « loi de Broglie » contre Adolphe Thiers. La loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 alla plus loin encore en interdisant l'accès des assemblées parlementaires au chef de l'Etat, lequel était contraint de ne communiquer avec les chambres que « par des messages qui sont lus à la tribune ». Depuis lors, la pratique est inchangée et les Constitutions de 1946 et 1958 ont consacré cette conception étroite de la séparation des pouvoirs.

Le Comité a estimé que c'était aller dans le sens d'une meilleure transparence de la vie publique et d'un renforcement du rôle du Parlement que de permettre au Président de la République de s'exprimer directement devant celui-ci pour l'informer de son action et de ses intentions, objectif d'autant plus nécessaire qu'il définirait la politique de la nation. Mais, une fois posé le principe, reste à en fixer les modalités, qui revêtent une importance particulière dans la mesure où seul le Premier ministre demeure responsable devant le Parlement « dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 » de la Constitution - c'est-à-dire devant l'Assemblée nationale - ainsi qu'en dispose le dernier alinéa de l'article 20.

Il est apparu au Comité que le droit reconnu au Président de s'exprimer directement devant le Parlement devait s'appliquer indistinctement dans l'une ou l'autre des deux assemblées, qu'il ne pouvait déboucher sur aucune forme de mise en cause de sa responsabilité politique mais que, pour cette raison même, rien ne devait faire obstacle à ce que l'intervention du Président de la République pût donner lieu à un débat dès lors que celui-ci n'est suivi d'aucun vote. Aussi est-il proposé de modifier l'article 18 de la Constitution en conséquence de ce qui précède (proposition no 5).

S'il advenait, à l'usage, que les groupes de l'opposition parlementaire souhaitent tirer des conclusions politiques de l'allocution du chef de l'Etat, ils auraient tout loisir de le faire ensuite dans l'une ou l'autre des deux assemblées, selon les procédures existantes, lesquelles peuvent permettre, devant l'Assemblée nationale, la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement si les conditions en sont réunies.

Le Comité s'est tout naturellement posé la question de savoir si le discours prononcé personnellement par le Président de la République devant les deux assemblées n'ouvrait pas la voie à la possibilité d'une audition du chef de l'Etat par telle commission parlementaire d'enquête. Il n'a pas souhaité interdire cette évolution, qui peut correspondre aux nécessités politiques. C'est pourquoi il suggère que cette possibilité soit ouverte au Président de la République, « à sa demande » (proposition no 6).

Les modifications de l'article 18 de la Constitution qui résulteraient de ces propositions se traduiraient par une réécriture complète de ses dispositions.

Elles pourraient être ainsi rédigées : « Le Président de la République peut prendre la parole devant l'une ou l'autre des deux assemblées du Parlement. Son allocution peut donner lieu à un débat, qui n'est suivi d'aucun vote. / Hors session, le Parlement est réuni spécialement à cet effet. / Le Président de la République peut être entendu, à sa demande, par une commission d'enquête parlementaire. »

2. Encadrer le pouvoir de nomination du Président de la République :

En deuxième lieu, le Comité s'est penché sur la nécessité d'encadrer les nominations décidées par le pouvoir exécutif et singulièrement par le Président de la République. Il a pris acte d'une triple exigence : clarifier les compétences respectives du Président de la République et du Premier ministre en matière de nominations ; circonscrire le champ des nominations susceptibles d'être visées par une procédure d'encadrement dans le but de d'éviter qu'elles n'apparaissent comme le « fait du Prince » ; définir une procédure à la fois efficace et transparente.

Sur le premier point, qui ne concerne pas la Constitution proprement dite mais les textes pris pour son application, le Comité recommande qu'il soit mis fin au désordre actuel. Les articles 13 et 21 de la Constitution combinent les compétences du Président de la République et du Premier ministre, la compétence du second s'exerçant sous réserve de celle du premier. Mais, s'agissant des nominations en conseil des ministres, la liste des emplois énumérés par la Constitution et par l'ordonnance organique du 28 novembre 1958 peut, en vertu de l'article 1er de cette dernière, être augmentée, pour les entreprises et les établissements publics, par la voie d'un simple décret en conseil des ministres, toutes les dispositions législatives et réglementaires particulières restant par ailleurs en vigueur. Pour ce qui est des autres nominations, l'article 3 de l'ordonnance du 28 novembre 1958 prévoit une procédure de délégation du chef de l'Etat au Premier ministre qui n'a guère été utilisée. Paradoxalement, enfin, l'article 4 du même texte s'accommode de nombreuses dispositions particulières attribuant aux ministres, voire aux autorités subordonnées, une compétence en matière de nomination.

L'oeuvre de clarification que le Comité appelle de ses voeux pourrait s'articuler autour des propositions suivantes : laisser au président de la République le soin de nommer aux emplois militaires, sous réserve d'une délégation de ce pouvoir au Premier ministre dans des conditions plus claires prévues par une loi ; distinguer, s'agissant des nominations aux emplois civils, entre celles délibérées en conseil des ministres et les autres, les premières étant fixées par la Constitution ou par la loi, afin que le Président de la République ne puisse en modifier la liste par le simple jeu de la fixation de l'ordre du jour du conseil des ministres comme cela a été le cas dans le passé ; conférer au Premier ministre le soin de procéder aux nominations autres que celles délibérées en conseil des ministres, sauf si la loi en dispose autrement (proposition no 7).

Sur le deuxième point, il est apparu au Comité que l'encadrement des nominations par une procédure d'audition parlementaire, qui se développe dans nombre de régimes démocratiques et au sein des organes de l'Union européenne, présenterait de solides avantages. Il permettrait au Président de la République, qui conserverait son entier pouvoir de nomination, de soumettre à l'appréciation des parlementaires une candidature, afin de leur permettre de vérifier les compétences de l'intéressé et d'exprimer clairement leur avis à l'issue de séances publiques d'audition.

Pour ce qui est des emplois visés par la procédure d'encadrement décrite ci-dessous, ils ne devraient comprendre ni ceux qui sont mentionnés au troisième alinéa de l'article 13 de la Constitution ni ceux qui, de manière générale, sont la traduction du pouvoir, conféré au Gouvernement par l'article 20 de la Constitution, de « disposer de l'administration » (préfets et sous-préfets, directeurs d'administration centrale et leurs subordonnés directs, diplomates...). En revanche, le Comité a estimé que le rôle joué par certaines autorités administratives indépendantes en matière de garantie du pluralisme, de protection des libertés publiques ou de régulation des activités économiques justifiait que les nominations de leurs présidents ou, selon les cas, de leurs membres se voient appliquer cette procédure. Il a enfin relevé que l'on pourrait y adjoindre un petit nombre d'entreprises et établissements publics qui, par l'importance des services publics dont ils assurent la gestion, exercent une influence déterminante sur les équilibres économiques, sociaux, d'aménagement du territoire et de développement durable de notre pays. Le Comité recommande que ces critères figurent dans le texte de la Constitution et que leur application soit renvoyée à une loi organique.

La première catégorie regrouperait une trentaine d'organismes au nombre desquels pourraient figurer, en l'état actuel du droit et sous réserve des modifications proposées plus loin par le Comité, l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, l'Autorité des marchés financiers, l'Autorité de sûreté nucléaire, le Comité consultatif d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé, la Commission consultative du secret de la défense nationale, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, la Commission nationale des interceptions de sécurité, la Commission nationale du débat public, la Commission des participations et des transferts, la Commission nationale d'équipement commercial, la Commission de régulation de l'énergie, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, la Commission des sondages, le Conseil de la concurrence, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, le Défenseur des enfants, la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, la Haute Autorité de santé et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. On verra plus loin que le Comité souhaite que le rôle du Médiateur de la République, dont la nomination entrerait dans le champ de cette catégorie, fasse l'objet d'un traitement spécifique.

Dans la seconde catégorie figureraient la Banque de France, la Caisse des dépôts et consignations, le Centre national de la recherche scientifique, Charbonnages de France, le Commissariat à l'énergie atomique, Electricité de France, la Compagnie nationale du Rhône, l'Institut national de l'audiovisuel, la Société nationale des chemins de fer français, la Société financière de radiodiffusion-télédiffusion de France, Voies navigables de France.

Viendraient s'y ajouter des personnalités qualifiées nommées au Conseil supérieur de la magistrature et au Conseil économique et social, ainsi que les nominations du président et des membres du Conseil constitutionnel.

Sur le troisième point, la procédure souhaitée par le Comité est la suivante : une commission mixte ad hoc de l'Assemblée nationale et du Sénat, composée à la proportionnelle des groupes, serait constituée à seule fin de procéder à l'audition de la personne dont le Gouvernement envisage de soumettre au Président de la République la nomination à l'un des emplois mentionnés ci-dessus. Ses auditions seraient publiques. Elles comporteraient, après que la personnalité entendue s'est exprimée, un temps de parole, fixé à l'avance et garantissant aux parlementaires un temps d'expression suffisant pour interroger le candidat.

Cette commission rendrait un avis public, donné à la majorité simple. Ainsi seraient à la fois respectés la compétence que la Constitution confère aux autorités investies du pouvoir de nomination, le droit de l'opinion à l'information sur des choix essentiels à l'avenir de la nation et le rôle du Parlement dans la protection et la garantie de ce droit (proposition no 8).

Cette commission mixte ad hoc exercerait également sa compétence à l'égard des nominations de même rang auxquelles doivent procéder le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat.

De ces propositions résulteraient les modifications constitutionnelles suivantes :

3. Rendre plus démocratique l'exercice des pouvoirs du chef de l'Etat :

Après la clarification des rapports entre le Président de la République et le Parlement et l'encadrement du pouvoir de nomination, c'est, en troisième lieu, l'exercice, par le chef de l'Etat, de ses attributions, que le Comité s'est efforcé de moderniser.

A cet effet, il a souhaité qu'il soit mis fin à un certain nombre d'anomalies.

a) Le droit de grâce :

La première de ces anomalies est la survivance d'un droit de grâce non encadré, l'article 17 de la Constitution se contentant de disposer : « Le Président de la République a le droit de faire grâce. » Le Comité s'est accordé sans peine sur la question des grâces collectives, dont il est clair à ses yeux qu'elles doivent être abandonnées, la tradition de telles grâces ne pouvant tenir lieu de mécanisme de régulation de l'engorgement des lieux de détention. Il a souhaité, en revanche, que le droit de grâce soit maintenu à titre individuel mais que, même dans cette hypothèse, son usage soit mieux encadré afin d'éviter certaines dérives qui ont pu choquer la conscience publique. C'est pourquoi le Comité recommande que l'article 17 de la Constitution soit modifié pour prévoir qu'une instance consultative, qui pourrait être, comme naguère, le Conseil supérieur de la magistrature, donne son avis au chef de l'Etat avant que celui-ci exerce son droit de faire grâce (proposition no 9). Il conviendrait alors de compléter la loi organique prise pour l'application de l'article 65 de la Constitution.

L'article 17 de la Constitution serait ainsi rédigé : « Le Président de la République a le droit de faire grâce après que le Conseil supérieur de la magistrature a émis un avis sur la demande. »

b) L'article 16 :

La deuxième de ces anomalies est l'insuffisance des mécanismes de contrôle en cas de mise en oeuvre de l'article 16 de la Constitution. Le Comité a estimé qu'il n'existait pas de raisons suffisantes pour revenir sur l'existence même de ces dispositions qui permettent, on le sait, au Président de la République, « lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés de manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu », de prendre « les mesures exigées par ces circonstances », lesquelles « doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission ». Force est en effet de constater que, même s'il y a lieu de mettre à jour les mécanismes de l'état de siège et de l'état d'urgence - ce que le Comité recommande de faire en modifiant les dispositions de l'article 36 de la Constitution de telle sorte que le régime de chacun de ces états de crise soit défini par la loi organique et la ratification de leur prorogation autorisée par le Parlement dans des conditions harmonisées (proposition no 10) - la diversité des menaces potentielles qui pèsent sur la sécurité nationale à l'ère du terrorisme mondialisé justifie le maintien de dispositions d'exception.

En revanche, le Comité a relevé que le principal reproche adressé à ces dispositions, d'ailleurs formulé lors de la seule utilisation jamais faite de l'article 16, du 23 avril au 29 septembre 1961, tenait à la longueur du délai pendant lequel il a été appliqué. Aussi recommande-t-il que l'article 16 soit modifié de telle sorte que soixante parlementaires puissent, au terme d'un délai d'un mois après sa mise en oeuvre, saisir le Conseil constitutionnel aux fins de vérifier que les conditions de celle-ci demeurent réunies et que le Conseil constitutionnel soit ensuite habilité à le vérifier par lui-même. Il doit au demeurant être rappelé que le premier alinéa de l'article 68 de la Constitution permet aux membres du Parlement, réuni de plein droit en ces circonstances, de destituer le Président de la République « en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ».

Il serait, en conséquence, ajouté à l'article 16 un avant-dernier alinéa ainsi rédigé : « Au terme d'un délai de trente jours, le Conseil constitutionnel peut être saisi par soixante députés ou soixante sénateurs aux fins d'apprécier si les conditions fixées à l'alinéa premier demeurent réunies. Il se prononce par un avis qu'il rend dans les moindres délais. Il procède de lui-même à cet examen après soixante jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà » (proposition no 11).

c) La procédure de révision constitutionnelle :

La troisième de ces anomalies concerne la procédure de révision de la Constitution prévue à l'article 89 de celle-ci. Si un projet ou une proposition de révision de la Constitution a été adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, il est aujourd'hui admis que le Président de la République peut ne pas provoquer le référendum ou, à défaut, la réunion du Congrès nécessaires à l'adoption définitive du texte de la révision. En d'autres termes, la pratique observée a conduit à conférer au chef de l'Etat un véritable droit de veto en matière de révision de la Constitution, alors que celle-ci ne le prévoit pas. Dans un souci de démocratisation des institutions, le Comité souhaite qu'il soit mis fin à cette situation et que le chef de l'Etat ne puisse pas faire obstacle, par sa seule inertie, à la volonté du pouvoir constituant. Aussi propose-t-il que le deuxième alinéa de l'article 89 soit ainsi rédigé : « Lorsque le projet ou la proposition de révision a été voté par les deux assemblées en termes identiques, la révision est définitive après avoir été approuvée par un référendum organisé dans les six mois par le Président de la République » (proposition no 12).

d) Le temps de parole du Président de la République dans les médias :

La quatrième des anomalies sur lesquelles le Comité s'est penché concerne des temps plus ordinaires. C'est ainsi qu'il recommande que, dans la répartition des temps de parole dans les médias audiovisuels, à laquelle le Conseil supérieur de l'audiovisuel est chargé de veiller, les interventions du Président de la République soient comptabilisées avec celles du Gouvernement (proposition no 13).

En l'état actuel du droit, qui résulte d'une recommandation du Conseil supérieur de l'audiovisuel prise sur le fondement de la loi du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de la communication, les interventions du Président de la République ne sont prises en compte à aucun titre dans le calcul des équilibres entre le Gouvernement, la majorité et l'opposition. Fût-elle consacrée par la jurisprudence et l'articulation actuelle des textes constitutionnels, cette situation est la traduction d'une conception dépassée du rôle du chef de l'Etat. C'est pourquoi le Comité souhaite que le Conseil supérieur de l'audiovisuel, qui a d'ailleurs indiqué qu'il entendait engager prochainement une réflexion d'ensemble sur la répartition des temps de parole entre les représentants de l'exécutif, ceux de la majorité et ceux de l'opposition, modifie, à cette occasion et en considération des éventuelles réformes constitutionnelles à venir, sa recommandation sur ce point. A défaut, la loi du 30 septembre 1986 devrait être modifiée en ce sens.

e) Le budget de la présidence de la République :

Dans le même esprit, et tout en reconnaissant les efforts déployés en ce sens au cours des dernières années, le Comité a formé le voeu que le budget de la présidence de la République soit plus nettement identifié dans le budget de la nation et qu'il fasse l'objet d'un contrôle approprié.

Comme les autres « pouvoirs publics constitutionnels », à savoir l'Assemblée nationale, le Sénat et le Conseil constitutionnel, la présidence de la République est soumise à un régime budgétaire et financier particulier. Ainsi que le Conseil constitutionnel l'a jugé, dans sa décision no 2001-456 DC du 27 décembre 2001, il appartient à ces institutions de déterminer elles-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement, cette règle étant inhérente au principe de leur autonomie financière, expression du principe de la séparation des pouvoirs. L'article 7-I de la loi organique relative aux lois de finances prévoit que les crédits en cause sont regroupés dans une « mission » spécifique. L'article 115 de la loi de finances pour 2002 prévoit en outre que doit être joint au projet de loi de finances un rapport détaillant les crédits demandés et, au projet de loi de règlement, une annexe explicative présentant le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées, ainsi que les écarts avec les crédits initiaux. Mais ces institutions ne sont pas soumises à la « démarche de performance » applicable aux autres dépenses de l'Etat et ni le principe de la séparation de l'ordonnateur et du comptable ni le contrôle des dépenses engagées ne trouvent à s'y appliquer.

Le Comité a estimé que ce régime spécifique pourrait être amélioré sur deux points (proposition no 14).

Le Comité recommande, en premier lieu, que soient inclus dans le budget de la présidence de la République, dans un double souci de transparence et de bonne gestion, l'ensemble des charges qui lui incombent, ce qui n'est encore que partiellement le cas à l'heure actuelle. Cela impliquerait notamment, pour les dépenses de personnel, que les emplois de cabinet occupés par les collaborateurs du Président de la République soient créés en tant que tels et qu'ils soient assortis des échelles de rémunération et régimes indemnitaires idoines. Il n'y aurait d'ailleurs que des avantages, a observé le Comité, à ce que cette règle fût appliquée à l'ensemble des cabinets ministériels. La mise en oeuvre de ce principe se traduirait - mais ce serait pure apparence ne traduisant pas la réalité - par une forte augmentation de la dotation annuelle, qui doit par ailleurs s'adapter aux exigences d'une présidence moderne. En outre, il serait souhaitable que la rémunération du chef de l'Etat soit fixée par la loi.

En second lieu, il a conclu qu'en l'absence même de comptable public au sein des services de la présidence de la République il serait opportun de confier à la Cour des comptes ou à une formation spéciale de cette Cour le soin, d'une part, d'en certifier les comptes et, d'autre part, de contrôler annuellement, selon des modalités particulières à définir dans une loi spécifique, le bon emploi des crédits. Si le principe de la séparation des pouvoirs commande que la présidence de la République continue à déterminer le montant de la dotation dont elle a besoin, il n'est, aux yeux du Comité, pas de nature à justifier l'absence de contrôle a posteriori quant à l'utilisation qui en est faite.

Cette constatation conduit d'ailleurs le Comité à proposer d'étendre ce régime de contrôle par la Cour des comptes aux autres pouvoirs publics constitutionnels, le raisonnement qui vaut pour la présidence de la République leur étant parfaitement applicable.

Même si ces mesures devaient marquer une rupture avec des conceptions et des pratiques anciennes, leur mise en oeuvre n'appellerait pas de modifications de la Constitution proprement dite.

Le Comité a également porté sa réflexion sur deux autres aspects du statut du Président de la République : le nombre de mandats qu'il peut exercer ; les conditions de sélection des candidats à la présidence de la République.

f) Le nombre de mandats présidentiels :

S'agissant du nombre de mandats successifs exercés par le chef de l'Etat, le sentiment du Comité est que le « temps politique » correspondant, dans l'ensemble des grandes démocraties, à la détention et à l'exercice du pouvoir, n'excède guère dix ans. Forts de ce constat mais soucieux de ne pas porter atteinte à la souveraineté du suffrage, les membres du Comité ont estimé, pour la majorité d'entre eux, qu'il était inutile, voire inopportun, au vu de la rédaction de l'article 6 de la Constitution issue de la révision constitutionnelle du 2 octobre 2000 qui a instauré le quinquennat, de prévoir que le Président de la République ne puisse être élu plus de deux fois.

En conséquence, le Comité ne propose pas de modifier les dispositions de l'article 6 de la Constitution.

g) Le parrainage des candidatures à l'élection présidentielle :

Pour ce qui concerne le mode de sélection des candidats à la présidence de la République, il est apparu au Comité que le système actuel des parrainages avait vécu.

La Constitution est muette sur ce sujet ; elle se borne à renvoyer à une loi organique. En l'état actuel du droit, c'est la loi du 6 novembre 1962 modifiée relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel et le décret du 8 mars 2001 qui fixent les règles applicables. A l'origine, les candidatures à la présidence de la République devaient être présentées par un minimum de cent parrains choisis parmi les députés, les sénateurs, les membres du Conseil économique et social, les conseillers généraux et les maires, émanant d'au moins dix départements ou territoires d'outre-mer. Cette réglementation n'a pas empêché une inflation du nombre des candidatures : six en 1965, sept en 1969, douze en 1974. Ces circonstances ont conduit le Conseil constitutionnel à recommander, en 1974, un durcissement des conditions de recevabilité des candidatures. C'est la loi organique du 18 juin 1976 qui a procédé à cet aménagement, en relevant à cinq cents parrainages provenant d'au moins trente départements ou territoires d'outre-mer le nombre de parrains nécessaires et en excluant les membres du Conseil économique et social du collège des parrains. Puis, la loi organique du 5 février 2001 a tenu compte des modifications apportées à l'organisation des collectivités territoriales, notamment à la faveur du développement de l'intercommunalité.

Ces modifications n'ont pas entravé l'accroissement du nombre des candidatures : dix en 1981, neuf en 1988 et 1995, seize en 2002 et douze en 2007. Surtout, il apparaît que le nombre de signataires possibles est aujourd'hui, compte tenu des règles limitant le cumul des mandats, de l'ordre de quarante-sept mille, les maires étant les plus nombreux et, pour plus de la moitié d'entre eux, des maires de communes de moins de mille habitants. Il s'ensuit, de la part des candidats à la candidature, de véritables campagnes de démarchage, dont le moins que l'on puisse dire est qu'elles ternissent l'image de la démocratie. Le Conseil constitutionnel a ainsi relevé, en 2007, des pratiques « incompatibles avec la dignité qui sied aux opérations concourant à toute élection » et rappelé que le parrainage est un acte volontaire et personnel qui ne peut donner lieu ni à marchandage ni à rémunération. Au surplus, la question de la publication de la liste des parrains a donné lieu à des hésitations : la loi du 6 novembre 1962 interdisait la publicité des noms et qualités des parrains, celle de 1976 a pris le parti inverse en limitant la publicité au nombre requis pour la validité de chaque candidature ; puis le Conseil constitutionnel a interprété ce texte comme n'interdisant pas la publication, dans ses locaux, de l'affichage temporaire de l'intégralité des noms des parrains, mais il a renoncé à cette pratique en 2007, les cinq cents noms publiés étant dorénavant tirés au sort.

Pour l'ensemble de ces raisons, le Comité a estimé nécessaire de proposer un système de sélection des candidatures obéissant à des règles d'inspiration différente et de nature à garantir que le choix des citoyens entre les différents candidats à la présidence de la République puisse se dérouler dans les meilleures conditions de dignité et d'efficacité, sans que ce choix soit perturbé par l'émergence d'une multiplicité de candidatures nuisant à la clarté de la campagne électorale et du scrutin.

A cette fin, il recommande que la loi organique prise en application de l'article 6 de la Constitution soit modifiée de telle sorte que la sélection des candidats soit le fait d'un collège de quelque cent mille élus (soit plus du double du nombre des personnes susceptibles, dans le système actuel, de parrainer des candidatures) composé des parlementaires, conseillers régionaux, conseillers généraux, maires et délégués des conseils municipaux qui, sélectionnés à proportion de la population qu'ils représentent et soumis à l'obligation de voter, seraient appelés, au chef-lieu du département, à désigner, à bulletin secret, le candidat qu'ils souhaitent voir concourir à la présidence de la République. Cette désignation, qui interviendrait partout le même jour dans un délai suffisant avant le début de la campagne présidentielle proprement dite, serait de nature, si elle était assortie de la fixation d'un seuil en deçà duquel les candidats ne pourraient être retenus et de l'exigence de franchir la barre d'un minimum de voix dans un nombre donné de départements, à limiter la multiplication des candidatures. Elle permettrait d'atteindre l'objectif poursuivi en vain ces dernières années : donner au premier tour de l'élection présidentielle la qualité d'un scrutin qui engage l'avenir du pays en offrant aux citoyens la possibilité d'un choix clair entre les représentants des principaux courants politiques qui concourent à l'expression du suffrage (proposition no 15).

Une autre solution, qui permettrait également d'atteindre cet objectif, consisterait à confier à une fraction des citoyens le soin de parrainer eux-mêmes les candidatures. On pourrait ainsi imaginer que seuls les candidats ayant recueilli la signature d'une proportion déterminée des électeurs inscrits seraient à même de présenter leur candidature à l'élection présidentielle. Il reste que cette seconde proposition, qui suppose surmontés de nombreux obstacles techniques liés notamment au contrôle des signatures, se heurterait à la difficulté de réunir rapidement ces signatures en cas de vacance de la présidence de la République.

C. - Des structures plus efficaces :

1. La composition du Gouvernement :

Invité par la lettre de mission du Président de la République à porter sa réflexion sur la nécessité de stabiliser la structure du Gouvernement, le Comité a pris acte du fait que la moyenne du nombre de membres du Gouvernement s'établit, sous la Ve République, à un peu plus de trente-cinq et que les attributions des ministres connaissaient, sauf pour les ministères « régaliens », d'importantes variations en fonction des nécessités politiques du moment. Se tournant vers l'étranger, le Comité a relevé que le nombre des ministres est, en règle générale, plus restreint dans les grandes démocraties qu'en France. Encore le propos doit-il être nuancé : au Royaume-Uni, le nombre de ministres de plein exercice n'excède guère la vingtaine, mais les « ministers of state » et « parliamentary secretaries » sont au nombre de quatre-vingts ; en République fédérale d'Allemagne, le Gouvernement actuel compte quatorze ministres de plein exercice et six ministres délégués mais chaque ministre est assisté de deux « secrétaires d'Etat parlementaires ».

De ces constatations et de sa propre réflexion, le Comité a tiré deux séries de conclusions. D'une part, il ne lui est apparu ni utile ni opportun de prévoir qu'une loi organique fixerait la structure du Gouvernement, le Président de la République et le Premier ministre devant conserver la possibilité d'adapter celle-ci aux nécessités du moment et les impératifs mêmes de la « réforme de l'Etat » exigeant parfois de la souplesse dans la définition du périmètre de chaque département ministériel. On pourrait, d'autre part, envisager que le législateur organique fixe le nombre maximal des membres du Gouvernement, le principe étant alors que les ministres de plein exercice ne voient pas leur nombre excéder quinze et que les ministres délégués et secrétaires d'Etat ne soient pas plus d'une dizaine.

Mais, au total, le Comité ne s'est pas montré favorable à semblable innovation, qui présenterait à ses yeux plus d'inconvénients que d'avantages.

2. Les cabinets ministériels :

Il est, en revanche, apparu nécessaire au Comité d'aménager le régime des cabinets ministériels. Il ne s'agit certes pas, dans son esprit, de reprendre à son compte des propositions aussi anciennes qu'illusoires tendant, par exemple, à la limitation du nombre de conseillers dont un ministre peut s'entourer. Mais il serait souhaitable que soient créés, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui, de véritables emplois budgétaires de cabinet, auxquels les fonctionnaires accéderaient par la voie du détachement ou de la mise en disponibilité au lieu d'être, comme à l'heure actuelle, pris en charge, pour leur traitement, par leur administration d'origine, ce qui s'avère peu compatible avec les principes qui régissent dorénavant les lois de finances (proposition no 16). Ces emplois seraient assortis, par voie réglementaire, d'échelles de rémunérations et de régimes indemnitaires adaptés à la nature des fonctions exercées et feraient l'objet d'une présentation détaillée en annexe à la loi de finances de l'année. L'Etat pourrait aussi s'appliquer à lui-même la règle qu'il impose aux collectivités territoriales en plafonnant le traitement des collaborateurs de cabinet par rapport aux fonctionnaires de plus haut rang du ministère concerné.

3. Le retour au Parlement des anciens ministres :

Le Comité a également reçu pour mission de formuler des propositions relatives au retour au Parlement des anciens membres du Gouvernement.

La question est pendante depuis 1974. A cette époque, le Président de la République avait annoncé, à la faveur d'un message au Parlement lu le 30 mai 1974, son intention de modifier les règles résultant de la combinaison des articles 23 et 25 de la Constitution, qui obligent les parlementaires devenus membres du Gouvernement à se soumettre à nouveau au suffrage universel s'ils souhaitent redevenir membres de l'Assemblée nationale ou du Sénat après avoir quitté le Gouvernement. Un projet de révision constitutionnelle en ce sens avait été soumis à l'examen des deux assemblées mais n'avait pu être présenté au vote du Congrès.

Le Comité a estimé qu'il n'y avait pas lieu de revenir sur la règle selon laquelle les fonctions de membres du Gouvernement et du Parlement sont incompatibles. L'idée d'une incompatibilité absolue entre les fonctions du contrôleur et du contrôlé était au nombre de celles auxquelles le général de Gaulle était le plus attaché. Il n'existe aujourd'hui aucune raison de revenir sur cette interdiction. En revanche, le recours à des élections partielles provoquées, après qu'un ministre a quitté ses fonctions gouvernementales, par la démission « forcée » du parlementaire élu en même temps que lui en qualité de suppléant revêt un caractère artificiel. La participation électorale est d'ailleurs particulièrement faible en pareille occurrence. Enfin, il y a quelque inconséquence à prévoir que les anciens ministres d'origine non parlementaire peuvent retrouver sans délai leurs activités professionnelles antérieures et à interdire qu'il en aille de même pour ceux qui, avant leur entrée au Gouvernement, exerçaient un mandat parlementaire.

Il n'y aurait donc aucun inconvénient à ce que le projet de loi constitutionnelle du 27 septembre 1974 fût remis au jour. Son adoption permettrait en outre, sans mettre à mal la solidarité gouvernementale, de renforcer l'autorité des ministres et de favoriser un renouvellement plus apaisé des membres du Gouvernement. Il conviendrait d'ajouter au dernier alinéa de l'article 25 de la Constitution les mots : « ou leur remplacement temporaire en cas d'acceptation par eux de fonctions gouvernementales » (proposition no 17). Le Comité recommande que cette disposition ne s'applique qu'aux membres du Gouvernement nommés postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi organique permettant l'application de cette révision constitutionnelle.

4. L'interdiction du cumul d'une fonction ministérielle et d'un mandat local :

Le Comité a souhaité saisir l'occasion de cette proposition pour appeler l'attention sur la nécessité de renforcer, par ailleurs, les règles qui interdisent le cumul entre les fonctions ministérielles et l'exercice d'un mandat électif local (proposition no 18). Comme on le verra plus loin, le Comité est favorable à une limitation plus stricte du cumul des mandats électifs. Les préoccupations qui ont inspiré sa réflexion sur ce point valent également pour les membres du Gouvernement : rien ne justifie, à ses yeux, qu'un ministre ne se consacre pas exclusivement à sa tâche. L'article 23 de la Constitution devrait être modifié en ce sens.

Chapitre II

Un Parlement renforcé

Rééquilibrage et modernisation sont au coeur des propositions formulées par le Comité pour ce qui concerne le rôle et les attributions du Parlement.

Rééquilibrage, parce que le « parlementarisme rationalisé » dont la Constitution du 4 octobre 1958 porte la marque fut sans doute utile, voire indispensable, en son temps. Mais, face à un pouvoir exécutif qui, en raison notamment du fait majoritaire, a gagné en cohérence et en capacité d'action, il n'est que temps de faire en sorte que l'institution parlementaire remplisse mieux le rôle qui lui incombe dans toute démocratie moderne : voter les lois et contrôler le Gouvernement.

Modernisation, parce que le fonctionnement du Parlement est inadapté aux nécessités de notre temps : les aspirations des citoyens ne trouvent, bien souvent, qu'un faible écho au sein des assemblées ; le Parlement ne contrôle guère l'action du Gouvernement et ne procède pas à une véritable évaluation des politiques publiques ; le législateur vote trop de lois, et ce dans des conditions qui ne permettent pas d'en assurer la qualité.

Rééquilibrage et modernisation, enfin, parce que, dans le cadre de réflexion assigné au Comité, l'affirmation effective des droits et du rôle du Parlement est la clé de l'encadrement des attributions d'un pouvoir exécutif rénové. Elle est aussi la condition d'une plus grande confiance des citoyens dans le fonctionnement de la démocratie.

C'est pourquoi le Comité a consacré une part essentielle de ses travaux à cet aspect de sa mission. Il lui est apparu que le renforcement du Parlement qu'il appelle de ses voeux doit reposer sur cinq piliers : donner aux assemblées la maîtrise de leurs travaux ; améliorer la fonction législative du Parlement ; le transformer en un véritable pouvoir de contrôle et d'évaluation de l'action gouvernementale ; revaloriser la fonction parlementaire ; renforcer les garanties reconnues à l'opposition.

A. - Des assemblées ayant la maîtrise de leurs travaux :

Deux priorités se sont imposées à la réflexion du Comité : mettre fin à l'exception française qui veut que le Parlement ne soit pas maître de son ordre du jour ; apprécier la nécessité de maintenir en l'état les principaux instruments du « parlementarisme rationalisé ».

1. Partager l'ordre du jour :

Seule ou presque dans l'ensemble des grandes démocraties, la France a ôté au Parlement la maîtrise de son ordre du jour. La règle qui prévaut généralement à l'étranger veut que la fixation de l'ordre du jour procède d'une négociation entre le Gouvernement et sa majorité ainsi qu'avec l'opposition.

Sous la Ve République, il en va différemment, puisqu'il résulte de la combinaison des articles 28 et 48 de la Constitution que c'est le Gouvernement qui dispose de la maîtrise de la plus grande partie de l'ordre du jour. C'est ainsi que l'ordre du jour dit « prioritaire » dépend, aux termes mêmes du premier alinéa de l'article 48 de la Constitution, des seuls choix du Gouvernement, qui y inscrit les projets de loi déposés par lui et celles des propositions de loi qu'il accepte de mettre en discussion, le Premier ministre fixant la liste des textes retenus, leur ordre d'examen et les jours de séance qui leur sont consacrés.

Certes, la révision constitutionnelle du 4 août 1995 a introduit un ordre du jour réservé à l'initiative parlementaire, mais le Comité a relevé que le bilan de l'application de ce qu'il est convenu d'appeler, à l'Assemblée nationale, les « niches » parlementaires ou, au Sénat, « les journées mensuelles réservées », est pour le moins décevant dans la mesure où les groupes de la majorité peinent à utiliser pleinement cette faculté et où les textes mis en discussion à l'initiative de l'opposition ne sont que très rarement mis au voix. Seule la pratique suivie au Sénat donne davantage satisfaction dans la mesure où les commissions y tiennent un rôle mieux affirmé dans le choix des textes portés dans l'hémicycle.

Quant à l'ordre du jour complémentaire, fixé par la conférence des présidents, il est tombé en désuétude du fait de la « saturation » de l'ordre du jour par les textes du Gouvernement.

En d'autres termes, même si, dans la pratique, le Gouvernement ne fixe pas seul l'ordre du jour, qui résulte, le plus souvent, d'un accord entre les groupes de la majorité, la présidence des assemblées et les commissions permanentes, il est clair que la situation actuelle porte la marque d'un profond déséquilibre : les prérogatives du Gouvernement l'emportent sur la capacité de chacune des deux assemblées à déterminer par elle-même l'ordre dans lequel elle souhaite organiser ses propres travaux.

Aussi le Comité s'est-il attaché à tracer les voies d'un meilleur équilibre. Tâche malaisée, dans la mesure où doit être prise en compte une triple nécessité : donner au Parlement la maîtrise de son ordre du jour, permettre au Gouvernement de mettre en discussion, dans des délais raisonnables, les projets traduisant ses choix politiques, ouvrir à l'opposition la possibilité d'exprimer effectivement ses critiques et ses propositions.

Le Comité a retenu quatre propositions de nature à permettre de concilier ces exigences dans l'hypothèse où aucun accord ne se dégagerait au sein de la conférence des présidents. Elles se traduiraient par une refonte de l'article 48 de la Constitution.

En premier lieu, il s'agirait de prévoir que l'ordre du jour est fixé par les assemblées en conférence des présidents, dont le rôle serait consacré par le texte même de la Constitution (proposition no 19). Ainsi, les assemblées seraient libres d'examiner les projets et les propositions de loi, d'organiser des débats, d'examiner les conclusions des commissions d'enquête et des missions d'information ou d'organiser des séances de questions au Gouvernement, voire d'autres types de séances comme les discussions sur les propositions de résolutions.

En deuxième lieu, la moitié de l'ordre du jour ainsi arrêté serait réservée au Gouvernement, qui conserverait donc le moyen de faire examiner ses projets de loi et celles des propositions de loi qu'il estimerait prioritaires mais aussi d'organiser des débats s'il le juge nécessaire (proposition no 20).

En troisième lieu, une semaine de séance par mois serait consacrée au travail législatif et laissée à l'appréciation de la conférence des présidents ; elle pourrait y inscrire non seulement des textes d'initiative parlementaire mais aussi, si cela apparaissait opportun, des projets de loi déposés par le Gouvernement. Les groupes parlementaires qui n'auraient pas déclaré appartenir à la majorité disposeraient d'une journée entière de séance lors de cette semaine, ce qui correspond, par exemple à l'Assemblée nationale, à trois séances sur sept ou huit dans une semaine habituelle (proposition no 21).

En quatrième lieu, il y aurait lieu de prévoir qu'une semaine de séances sur quatre serait réservée au contrôle et à l'évaluation des politiques publiques et que les groupes parlementaires qui auraient déclaré ne pas appartenir à la majorité disposeraient, là encore, d'une journée entière de séance (proposition no 22).

Une séance de questions d'actualité au moins pourrait continuer à être organisée chaque semaine, comme cela est prévu actuellement par la Constitution.

Au total, le Comité insiste sur le fait que, si ses propositions étaient retenues, les groupes d'opposition bénéficieraient d'une augmentation très substantielle de leurs droits. Ainsi, à l'Assemblée nationale, on peut estimer que, pendant une session, ils disposeraient, à leur seul profit, de sept fois plus de séances que cela n'est le cas aujourd'hui avec le dispositif des « niches parlementaires ».

Ainsi modifié, l'article 48 de la Constitution mettrait fin à une exception française peu enviée, tout en permettant au Gouvernement de gouverner et à l'opposition d'exercer son rôle.

2. Réformer les instruments du parlementarisme rationalisé :

L'article 49, alinéa 3, de la Constitution, le vote bloqué et la déclaration d'urgence sont les trois dispositions les plus contestées du parlementarisme rationalisé mis en place en 1958. Pour juger de la nécessité de les maintenir, de les supprimer ou de les aménager, le Comité s'est attaché à évaluer les conséquences de leur application.

a) L'article 49, alinéa 3 :

S'agissant des dispositions du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, aux termes desquelles : « Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est adoptée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent », le Comité a relevé que cette procédure, qui permet qu'un texte soit adopté sans avoir été voté dès lors que le Gouvernement lie son sort à celui du texte, était utilisée dans deux cas de figure différents. Soit la majorité répugne à suivre le Gouvernement, selon qu'elle est continuellement rétive (ce qui fut le cas de 1976 à 1981), ponctuellement hostile à un texte (comme en 1982 sur le projet de « réhabilitation » des généraux d'Algérie), ou plus simplement étroite et incertaine (ce qui était le cas entre 1967 et 1968 puis entre 1988 et 1993). Soit l'opposition cède à la tentation de l'obstruction parlementaire, ce dont des exemples récents ont apporté l'illustration au cours de la XIIe législature (2002-2007).

Toujours est-il que l'usage de l'article 49, alinéa 3, s'est peu à peu banalisé : il a été utilisé quatre-vingt-deux fois depuis 1958 ; une motion de censure a été déposée en réponse à son application à quarante-huit reprises et il a permis l'adoption de quarante-six textes dont, il est vrai, trois seulement au cours de la dernière législature.

L'examen de la nature des textes ainsi adoptés montre qu'il s'agit de projets qui ne sont pas tous appelés à passer à la postérité, même si quelques textes importants n'ont pu voir le jour que par cette « manière forte ». Surtout, il apparaît que parmi les textes le plus souvent adoptés grâce à l'article 49, alinéa 3, figurent au premier rang les lois de finances et les lois portant sur la matière sociale.

Aussi le Comité propose-t-il que le champ d'application de l'article 49, alinéa 3, soit limité aux seules lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale, c'est-à-dire aux textes les plus essentiels à l'action du Gouvernement (proposition no 23). Cette solution lui a paru équilibrée, étant observé par ailleurs que le Comité formule des propositions complémentaires visant à lutter contre l'obstruction parlementaire (voir infra proposition no 33).

b) Le vote bloqué :

Pour ce qui est du vote bloqué, le troisième alinéa de l'article 44 de la Constitution dispose : « Si le Gouvernement le demande, l'assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement. »

Eclairé par la décision du Conseil constitutionnel no 59-5/DC du 15 janvier 1960 selon laquelle il ne peut faire obstacle à la discussion de chacune des dispositions du texte sur lequel il est demandé à l'assemblée saisie de se prononcer par un seul vote, ce mécanisme apparaît pour ce qu'il est : un instrument efficace pour assurer la cohérence du texte du Gouvernement, confronté à des amendements intempestifs, mais pas pour lutter contre l'obstruction parlementaire. Il a été très utilisé au début de la Ve République, mais son usage, critiqué par les parlementaires, est devenu de plus en plus rare. L'examen, en juillet 2003, du projet de loi portant réforme des retraites a cependant montré qu'il pouvait demeurer nécessaire dans les cas où le Gouvernement est confronté à des risques sérieux de dénaturation de son projet. Aussi, compte tenu des nombreuses propositions qu'il formule par ailleurs aux fins de renforcer l'autonomie des assemblées, le Comité a-t-il estimé que rien ne s'opposait à ce que l'article 44, alinéa 3, de la Constitution fût maintenu en l'état.

c) La procédure d'urgence :

En revanche, le Comité a constaté qu'il ne pouvait en aller de même pour les procédures d'urgence dont l'abus par les gouvernements successifs est manifeste. L'article 45 de la Constitution prévoit : « Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l'urgence, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion ».

Force est de constater que le recours à la « déclaration d'urgence » est devenu la règle dans l'organisation des débats parlementaires, ce qui prive, souvent sans motif sérieux, la navette parlementaire de son intérêt, qui est d'améliorer la qualité des textes en discussion. Cette pratique, aggravée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le droit d'amendement, est critiquée de manière récurrente par les présidents des deux assemblées.

Il est apparu au Comité qu'il convenait d'encadrer la procédure de déclaration d'urgence. Aussi propose-t-il de modifier l'article 45 de la Constitution de telle manière que les deux assemblées ensemble puissent opposer leur veto à l'urgence avant même le début de la discussion dans la première des deux chambres (proposition no 24). Cette décision relèverait de la compétence conjuguée de chacune des deux assemblées. Ainsi celles-ci seraient-elles en mesure d'éviter que l'examen d'un texte ne fasse l'objet que d'une seule lecture dans chacune d'elles.

Ces propositions étant faites, le Comité a estimé que la plus grande maîtrise de ses travaux ainsi reconnue au Parlement ne trouverait son sens que si le travail parlementaire devenait plus efficace. Faute de quoi, c'est l'institution parlementaire elle-même qui serait durablement discréditée. Ce regain d'efficacité doit se manifester, d'abord, dans l'oeuvre législative qui est la première tâche du Parlement.

B. - L'amélioration du travail législatif :

Le constat est désormais bien établi : l'« inflation législative » est devenue l'un des aspects les plus manifestes du mauvais fonctionnement des institutions. Des lois trop nombreuses, trop longues, trop peu appliquées et trop souvent modifiées : telle est l'une des raisons pour lesquelles nos concitoyens ont parfois une image peu flatteuse de l'activité de leurs élus. Comment en finir avec cet activisme normatif, largement imputable, au demeurant, au Gouvernement ?

Quatre orientations se sont imposées d'elles-mêmes au Comité : améliorer la préparation de la loi ; donner tout son sens au droit d'amendement ; mieux organiser les débats parlementaires ; faire du travail en commission le pivot de la vie parlementaire.

1. Mieux préparer la loi :

Le Comité a relevé que les défauts qui entachent la loi ne peuvent être imputés au seul Parlement. La plupart des textes adoptés par les assemblées sont d'origine gouvernementale et bien des amendements défendus en séance publique par des membres du Parlement auxquels il est fréquemment fait reproche de dénaturer la loi ou d'en augmenter le volume sont, en fait, « inspirés » par le Gouvernement. Le phénomène est trop connu pour qu'on s'y attarde davantage.

Deux séries de propositions ont paru au Comité devoir s'imposer.

a) Les études d'impact :

En premier lieu, le Conseil d'Etat a mis en relief, dans deux études, la nécessité d'assortir les projets de loi d'une étude d'impact préalable analysant avec une précision suffisante les raisons pour lesquelles, compte tenu des effets de la législation existante, il est utile de légiférer à nouveau. Le Comité a souhaité faire siennes les conclusions de ces études. Il recommande, en particulier, que l'existence de ces études d'impact soit une condition de la recevabilité d'un projet de loi au Parlement, à charge pour le Conseil constitutionnel de vérifier, juste après le dépôt du texte et à la demande de soixante députés ou de soixante sénateurs, que ce document satisfait aux exigences qu'une loi organique pourrait prévoir (proposition no 25). Si la décision du Conseil constitutionnel, statuant dans un délai de huit jours, emportait constatation du défaut d'étude préalable au sens de ces dispositions, le projet de loi serait réputé non déposé et le Gouvernement devrait régulariser la présentation de son texte.

b) Un contrôleur juridique par ministère :

En deuxième lieu, le Comité a estimé que des mesures drastiques devaient être prises pour éviter la prolifération des normes législatives comme réglementaires. A cet effet, il demande instamment que dans chaque ministère soit installé un « contrôleur juridique », nommé pour une période déterminée, qui soit chargé de donner son visa à l'édiction des textes normatifs comme le fait le contrôleur financier dans le domaine qui est le sien (proposition no 26). Aucun texte ne pourrait émaner du ministère sans son visa exprès. Ce contrôleur pourrait être un membre du Conseil d'Etat qui assurerait une liaison étroite entre le ministère et la section administrative à laquelle il appartient. Il aurait ainsi l'autorité nécessaire pour éviter l'édiction de normes inutiles ou redondantes et serait en situation d'aider à une programmation raisonnable des travaux du Gouvernement.

c) Les avis du Conseil d'Etat sur les projets et les propositions de loi :

En troisième lieu, le Comité a estimé qu'il serait utile à la qualité du travail législatif que les avis émis par le Conseil d'Etat sur les projets de loi dont il est saisi en application de l'article 39 de la Constitution soient rendus publics. Ainsi serait mis un terme aux rumeurs qui entourent ces avis, dont la publication n'est autorisée, au cas par cas, par le Gouvernement, qu'à la fin de chaque année (proposition no 27). Dans le même esprit, le Comité souhaite que le Conseil d'Etat puisse être saisi pour avis de celles des propositions de loi qui sont inscrites à l'ordre du jour de l'une ou l'autre Assemblée (proposition no 28).

d) Les lois de programmation :

En quatrième lieu, pour répondre aux interrogations nées de la jurisprudence constitutionnelle (CC 21 avril 2005, no 2005-512 DC et CC 7 juillet 2005, no 2005-516 DC) qui dénie toute portée normative aux rapports annexés aux lois de programmation au motif que l'article 34 de la Constitution ne fait référence à des lois de programme que dans le domaine économique et social, le Comité propose que les termes de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 soient modifiés de telle manière que « des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'Etat » (proposition no 29).

2. Moderniser le droit d'amendement :

Il existe aujourd'hui une véritable dérive du droit d'amendement. Qu'on en juge : en 1970, seulement 2 260 amendements étaient déposés devant l'Assemblée nationale et 576 devant le Sénat. Lors de la session 2002-2003, ils étaient respectivement 32 475 et 9 250. Cette situation ne cesse de se dégrader. Ainsi, au cours de la dernière législature, on a vu les amendements déposés par dizaines de milliers : 137 665 amendements furent déposés lors de l'examen par l'Assemblée nationale du projet de loi sur la fusion entre Gaz de France et le groupe Suez ; 14 888 sur le projet de loi portant régulation des activités postales. Contrairement aux idées reçues, cette explosion du nombre des amendements n'est pas uniquement le fait de l'opposition. Les amendements déposés et adoptés en séance par la majorité le sont dans une telle proportion qu'il n'est pas rare de voir un projet de loi doubler voire décupler de volume en cours de discussion. Et plus de la moitié des amendements adoptés sont déposés par les commissions. Il s'ensuit que les initiatives politiques importantes que l'opposition pourrait prendre sur un texte sont noyées sous le nombre et que les priorités de la majorité deviennent, elles aussi, indiscernables. Ni sur les bancs de la majorité ni sur ceux de l'opposition le principal n'est plus distingué de l'accessoire.

Certes, des instruments existent pour limiter cet afflux d'amendements et empêcher que le droit d'amendement, qui est au coeur même du travail parlementaire, ne soit dévoyé. Mais la vérité oblige à dire que ces instruments se révèlent peu efficaces et que seule une modification constitutionnelle peut porter remède à cette crise grave.

L'évolution et les limites de la jurisprudence du Conseil constitutionnel illustrent cette nécessité. C'est ainsi que les seules bornes posées au droit d'amendement, en première lecture, tiennent aux exigences de « clarté et de sincérité du débat parlementaire » (Conseil constitutionnel, décision no 2006-537 DC du 22 juin 2006) et aux règles de recevabilité des amendements. La seule de ces règles qui reçoive une réelle application est celle de l'article 40 de la Constitution, qui rend irrecevables les amendements dont l'adoption aurait pour conséquence « soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ».

A l'inverse, l'irrecevabilité prévue à l'article 41 de la Constitution en cas de méconnaissance de la répartition des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire reste sans grande portée pratique. Il est vrai que la procédure correspondante est lourde, puisque, en cas de désaccord entre le Gouvernement et le président de l'assemblée intéressée sur une question de recevabilité pour empiètement sur le domaine réglementaire, c'est au Conseil constitutionnel de statuer sous huit jours, ce qui a pour effet de suspendre le cours de la discussion. Cette possibilité a été peu utilisée depuis 1958, seules onze décisions d'irrecevabilité ayant été prises dans ces conditions On pouvait même craindre qu'elle ne fût tombée en désuétude, avant qu'elle ne soit de nouveau mise en oeuvre, en 2005, pour faire obstacle au dépôt de quelque 15 000 amendements à un projet de loi sur les activités postales.

Pour le reste, le Conseil constitutionnel vérifie que les amendements « ne sont pas dépourvus de tout lien » avec les dispositions figurant dans le projet de loi initial. Dans le cas contraire, il sanctionne ce qu'il est convenu d'appeler les « cavaliers législatifs ». Tout récemment le Conseil a adopté une conception plus stricte du droit d'amendement, en rappelant que « les adjonctions qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion » (Conseil constitutionnel, décision no 2005-232 DC du 19 janvier 2006).

Il n'en demeure pas moins que le Conseil constitutionnel réaffirme régulièrement le principe selon lequel l'exercice effectif du droit d'amendement est garanti par le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution, ce droit demeurant, à ses yeux, reconnu à chaque parlementaire. Le Comité a déduit de cette jurisprudence que s'il était décidé, comme il est souhaitable, de recourir à des procédures simplifiées d'adoption de certaines lois, ce principe constitutionnel devrait être aménagé.

Il a également estimé qu'un tel aménagement serait sinon nécessaire, du moins opportun au cas où, pour l'examen d'un texte en séance, une durée programmée à l'avance serait mise en place par la conférence des présidents. Une modification de l'article 44 de la Constitution aurait pour intérêt de clarifier les conditions dans lesquelles les règlements des assemblées pourraient organiser de tels débats.

La modification de l'article 44 qu'il propose à cette fin sera détaillée par ailleurs, afin que l'effort de réorganisation du travail parlementaire et la mise en place de droits de l'opposition prennent tout leur sens. A ce stade, le Comité recommande que la procédure d'irrecevabilité de l'article 41 soit complétée : comme le Gouvernement, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat disposeraient du pouvoir de constater l'irrecevabilité d'amendements qui ne respecteraient pas la répartition entre les domaines législatif et réglementaire (proposition no 30). Dans le même esprit, le président de la commission des lois de chacune des deux assemblées pourrait s'opposer à la discussion d'un tel amendement, comme le fait, dans la pratique, le président de la commission des finances en application de l'article 40 de la Constitution. En outre, le Comité propose que le Gouvernement se voie interdire le dépôt d'articles additionnels à ses propres projets (proposition no 31).

Enfin, le Comité suggère que le mécanisme de l'irrecevabilité financière, prévu à l'article 40 de la Constitution soit assoupli de telle sorte que les amendements et les propositions des parlementaires ne soient irrecevables que lorsqu'ils entraînent une aggravation des charges publiques et non d'une seule charge publique (proposition no 32).

3. Mettre en place une organisation concertée des débats :

En l'état actuel, le déroulement de la procédure législative s'apparente souvent plus à un jeu de rôles qu'à un travail. Discussion prolongée de motions de pure procédure en préambule à l'examen du texte lui-même, discussion générale trop longue, émaillée de discours convenus et répétitifs, bataille d'amendements en trop grand nombre, examen précipité des articles : le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale a brossé, lors de son audition par le comité, un tableau sans complaisance de ce qu'est devenue une séance dans l'hémicycle. Et nul ne l'a démenti.

Quels remèdes faut-il envisager ? La voie d'une réforme durable passe, a-t-il semblé au Comité, par une organisation concertée des débats (proposition no 33). Quels pourraient être les mécanismes de cette autodiscipline qui permettrait aux assemblées d'assumer la responsabilité d'un débat parlementaire sérieux, d'où seraient issues des lois moins nombreuses et de meilleure qualité ?

La principale proposition du comité est de donner à la conférence des présidents de chaque assemblée la charge de fixer une durée programmée de discussion pour l'examen des projets et propositions de loi. Cela suppose que le temps de la discussion, y compris celui consacré aux motions de procédure, à la discussion générale et à celle des articles soit réparti entre les groupes politiques et, on y reviendra, que les textes aient été suffisamment examinés en commission avant leur passage dans l'hémicycle. Une fois écoulé le temps de la discussion, celle-ci serait close et l'on en viendrait au vote. En cas de besoin, la conférence des présidents disposerait de la faculté de décider qu'il y a lieu de prolonger le débat, en accord avec le Gouvernement.

Aux yeux du Comité, cette mesure est, au moins pour ce qui concerne l'Assemblée nationale, le pendant indispensable de la limitation apportée au champ d'application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution. Elle permettrait surtout de limiter l'obstruction parlementaire, en donnant à l'opposition la possibilité de concentrer son effort, selon le cas, sur les motions de procédure lorsqu'elle conteste le principe même d'un projet, ou sur les articles lorsqu'elle tient à faire adopter des amendements qui lui semblent importants. Cette programmation concertée de la durée des débats est un élément essentiel de la rénovation du travail parlementaire. Elle suppose que le rôle de la conférence des présidents, organisme qui n'est reconnu aujourd'hui que par les règlements des assemblées, soit consacré dans le texte même de la Constitution. Il a semblé au Comité que les règles actuelles de majorité devaient continuer à prévaloir au sein de cette conférence.

4. Faire des commissions le pivot du travail parlementaire :

Des réflexions qu'il a conduites sur ce sujet, nourries de l'expérience personnelle de plusieurs de ses membres, des auditions auxquelles il a procédé et des comparaisons avec la situation qui prévaut dans les Parlements étrangers, le Comité a retiré une conviction à la fois claire et forte : le travail du Parlement ne peut retrouver efficacité et prestige que s'il repose sur un rôle accru des commissions de chacune des deux assemblées.

Pour améliorer le travail en séance publique, il convient de lui donner un caractère plus politique que technique, ce qui implique que la discussion s'engage non plus sur le texte du Gouvernement mais sur celui de la commission. Il ne faut pas s'y tromper, c'est là une transformation fondamentale du travail parlementaire et gouvernemental. Cela suppose aussi que le nombre des commissions permanentes soit accru, que celles-ci puissent examiner les lois les plus simples ou les plus techniques, les séances publiques étant alors réservées au seul vote solennel du texte, et que le Gouvernement se plie à une exigence nouvelle, essentielle au bon fonctionnement des institutions : donner plus de temps aux commissions pour travailler, et participer lui-même à ce travail. Le Comité souhaite également, pour que les droits des groupes parlementaires n'appartenant pas à la majorité qui soutient le Gouvernement soient mieux respectés, que la présidence des commissions soit répartie à la proportionnelle des groupes composant l'une et l'autre assemblée (proposition no 34).

a) Le nombre de commissions permanentes :

En premier lieu, le Comité recommande que le second alinéa de l'article 43 de la Constitution soit modifié de telle sorte que les assemblées puissent augmenter le nombre de leurs commissions permanentes. Il est aujourd'hui fixé à six, en réaction à la prolifération des commissions sous les régimes précédents. Mais l'expérience a montré qu'une telle limitation était excessive. Outre que certaines commissions permanentes sont notoirement surchargées, à l'exemple de celle des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, l'interdiction, par la Constitution elle-même, de toute augmentation du nombre des commissions a provoqué l'éclosion d'organismes parlementaires nouveaux, sous la forme de « délégations » ou d' « offices », dont on compte une dizaine. Les comparaisons avec l'étranger sont, comme souvent, éclairantes : le Bundestag compte vingt-deux commissions, la Chambre des Communes trente-et-une, dont chacune compte de dix à seize membres, à comparer aux cent quarante-cinq membres de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale. Le Comité propose d'introduire un peu de souplesse dans le système actuel en prévoyant que la Constitution autorise les assemblées du Parlement à fixer à dix au maximum le nombre de leurs commissions permanentes, à charge pour chacune d'entre elles d'utiliser ou non tout ou partie de la possibilité qui lui serait ainsi donnée (proposition no 35). Il a semblé au Comité que la scission de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales et de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, par exemple, était nécessaire.

b) Le développement des procédures simplifiées :

En deuxième lieu, il est apparu au Comité qu'il n'y aurait que des avantages à ce que le Parlement puisse adopter certaines lois selon une procédure simplifiée. Des procédures permettant un examen approfondi d'un texte en commission et simplifié en séance publique existent aujourd'hui dans chacune des deux assembl&eacut