Au moment où se prépare le lancement d'un " Web citoyen ", quelques mois après le discours d'Hourtin du Premier ministre1(*), où en est la diffusion des données publiques sur Internet ? Les premières rencontres d'Autrans, avaient retenu, il y a un an, le principe de la gratuité de la diffusion de l'information publique ; qu'en est-il ?
Nous limiterons notre propos aux bases et banques de données juridiques.
Un rappel du passé (I) précédera une description des réformes du système (II). Ces deux premières parties s'efforceront d'être objectives.
Une analyse essaiera de démontrer qu'à l'heure de la société de l'information, l'ensemble du système doit être plus profondément transformé (III). Enfin, quelques pistes d'évolution seront évoquées (IV).
Ce système a fait l'objet d'une construction successive, par différents textes (décrets, arrêtés, circulaires...)2(*). On peut retenir les étapes suivantes : 1984, 1993 et 1996.
C'est le décret n°84-940 du 24 octobre 1984 qui institue le service public des bases et banques de données juridiques3(*). A l'époque, il s'agit du " CNIJ " (Centre national d'informatique juridique), sous l'autorité du Directeur des Journaux Officiels. Le " guichet unique " (un organisme rassembleur) est ainsi créé. Mais ce " guichet unique " n'impose pas de " diffuseur unique ".
Le décret n°93-415 du 22 mars 1993 modifie profondément le décret de 1984 en supprimant le CNIJ. La Commission de Coordination de la Documentation Administrative (CCDA) joue un rôle beaucoup plus affirmé. L'Etat établit une concession de service public exclusive qui impose à toutes les administrations productrices de données publiques de déclarer à la CCDA toute création de base de données, même à usage interne, mais surtout interdit toute diffusion en dehors de l'opérateur exclusif, la Direction des Journaux Officiels. Cette dernière choisit un prestataire de service unique, concessionnaire de service public. La première tranche de trois ans (jusqu'en décembre 1996) est concédé à l'Européenne de Données, société rachetée par OR Télématique.
Le décret du 31 mai 1996 redéfinit la notion de " bases de données ", réaffirme l'exclusivité première du concessionnaire et invente le système des licences de rediffusion avec rémunération " équitable " du concessionnaire.
L'arrêt du 17 décembre 1997 du Conseil d'Etat "Ordre des Avocats à la Cour de Paris " rejette le recours formulé contre le décret.
Les données produites par les Assemblées parlementaires échappent à la concession.
- Le Secrétariat Général du Gouvernement
- Le Journal Officiel
- La Cour de Cassation
- Le Conseil d'Etat
- Le Fichier National des Cours d'Appel
- L'office des Publications Officielles des Communautés Européennes (OPOCE)
Jusqu'au soir du vendredi 12 décembre 1997, deux accès sont possibles :
- partiellement sans abonnement : Kiosques Minitel
- en totalité par abonnement : Juridial (à la fois sur Minitel et en mode TTY).
Une interface d'interrogation - pour les accès en mode TTY - est proposée : " Acced ". 12 banques de données sont diffusées avec Juridial (cf. annexe n°1 du document). Il s'agit - en fait - de bases de données documentaires " traditionnelles ". L'interrogation s'effectue par champ ; il est nécessaire de connaître la structure des bases et le B.A -BA des commandes principales pour pouvoir réussir une recherche. Ce système (1993 - 1997) est donc réservé aux " professionnels " de la documentation.
Le mode de tarification est le suivant : l'utilisateur paye au temps passé pour la recherche, ainsi qu'au document.
- ORT verse une redevance aux producteurs ;
- ORT se rémunère sur les usagers du service public, qui sont pour beaucoup, les institutions publiques elles-mêmes. Bien entendu, les producteurs disposent de tarifs intéressants.
La concession n'est pas exclusive. Dans le cas où un autre producteur privé veut diffuser des éléments du droit français, soit à titre gratuit, soit à titre commercial, il s'acquitte auprès du concessionnaire de " licences de rediffusion "
La position constante du Secrétariat Général du Gouvernement et du concessionnaire a été de considérer qu'il n'était pas possible pour les institutions publiques de diffuser leurs données sur Internet, en raison de la concession. Internet étend - de fait - le champ de la concession. Les acteurs individuels qui se sont lancés dans une diffusion du JO par extraits ont été rappelés à l'ordre de manière parfois brutale4(*). Des ministères, fortement encouragés par leurs autorités politiques, ont également diffusé des textes relevant de la concession5(*). Mais ces dérogations sont restées exceptionnelles.
Cette situation a été critiquée. Elle a même fait l'objet d'articles dans la presse généraliste6(*). Un rapport d'une mission d'information du Sénat sur l'entrée dans la société de l'information a été l'un des premiers textes officiels7(*) critiquant le système.
Le discours d'Hourtin a rendu compte de ces critiques : " (...) Les données publiques essentielles doivent désormais pouvoir être accessibles à tous gratuitement sur Internet. Ainsi, puisque "nul n'est censé ignorer la loi", je ferai en sorte que ce soit le cas du contenu du Journal officiel de la République française (...) "8(*).
Une réforme majeure du système est en cours, à la suite du discours d'Hourtin.
Cette interface - logiciel client de 10 Mégaoctets à installer sur chaque poste, au minimum un Pentium avec 16 Mo de mémoire vive - permet une interrogation sur l'ensemble des bases et - surtout - dispense de connaître le langage d'interrogation.
Le mode de communication s'effectue par un Internet payant sécurisé, avec un protocole spécifique (en ce sens, on peut parler d'un Extranet). Le paiement s'effectue au document lu. L'interrogation et la visualisation par extraits deviennent gratuites.
- le JO en ligne pour une durée qui reste non définie10(*) ;
- une quarantaine de codes remis à jour ;
- 80 lois essentielles ;
- une sélection d'arrêts et de décisions majeurs de la jurisprudence ;
- une rubrique d'actualité juridique, nourrie par les institutions publiques.
Le serveur sera celui du concessionnaire. Les conditions exactes du financement du Web citoyen ne sont pas encore très bien connues11(*). Il semblerait qu'il soit financé essentiellement par une baisse de la redevance versée aux Journaux Officiels.
En clair, le système de la concession, certes sous une forme complètement différente que celle imaginée par les auteurs du décret de 1996, perdure. Certains textes - bruts ou consolidés - sont diffusés gratuitement ; les bases de données structurées demeurent un service payant.
Est-ce le bon système assurant la diffusion des données publiques sur Internet ?
L'adage traditionnel " Nul n'est censé ignorer la loi " ne peut être qu'un voeu pieux, alors que le droit français est multiple, foisonnant, de plus en plus marqué par le droit communautaire, encore trop peu connu. La convivialité du Web, la simplicité du lien hypertexte apportent en matière juridique une réponse à des besoins exprimés depuis longtemps. Une réponse qui, cette fois, n'est plus seulement adressée aux professionnels du droit, mais à l'ensemble des citoyens.
La disponibilité et la gratuité des données juridiques apparaît une condition à l'exercice de la citoyenneté, au moment même où est constatée une double crise : une crise de la représentation et une crise de l'Etat. Cette mise à disposition n'est pas suffisante pour résoudre ces crises, bien entendu, mais apparaît désormais nécessaire.
En effet, l'un des grands arguments des défenseurs de la concession tient au fait que la lecture des JO est difficile pour des " non initiés ", le " grand public ". Trois objections à cet argument : premièrement, à un moment donné, toute personne se trouve confronté à un décret ou à une loi, qui le concerne directement dans sa vie de tous les jours ; deuxièmement, il est difficile de définir le " grand public " ; troisièmement, il est politiquement délicat d'exclure de l'accès au droit la quasi-totalité des citoyens français.
Cette mise à disposition " brute " n'est toutefois pas suffisante et ne doit pas représenter le seul effort des administrations sur Internet. Il y un réel besoin d'explication à mener. Par exemple, porter gratuitement "VOS DROITS" sur Internet, comme s'apprête à le faire la Documentation française, est un objectif parfaitement louable.
- Diffuser de manière provisoire sur Internet contribue à donner du poids à l'une des critiques adressées à ce réseau : sa non crédibilité ;
- Tous les liens qui pourront être effectués sur tel ou tel texte seront (donc) également provisoires. L'utilisateur se verra confronté à des pages " error 404 " ;
Même si le JO est diffusé de manière permanente, les décisions individuelles seraient exclues. Or, une décision individuelle, c'est parfois la nomination d'un quidam à un poste déterminé. Il s'agit de données très intéressantes, dont la diffusion fait partie de la transparence de l'action publique. L'argument de dire qu'il s'agit de données nominatives, et que leur diffusion apparaît inconciliable avec les règles posées par la CNIL, semble un bon prétexte pour ne rien faire. On ne voit pas très bien comment la nomination d'un fonctionnaire à un poste déterminé est une décision touchant à sa vie privée !
Le marché est très étroit : on estimait en effet, en 1996, à 1.500 le nombre de clients potentiels des bases de données juridiques et, de 1992 à 1996 le nombre des abonnés n'est passé que de 900 à 1.100.
La société ORT semble perdre de l'argent sur ce marché, malgré les efforts faits (décrets de 1993 et 1996). Mais elle a intérêt à disposer de ce marché, parce que cela lui donne un argument de notoriété.
Finalement, on considère que la production de données informatisées ne fait pas partie des missions essentielles des institutions publiques. C'est cette opinion qu'il convient de combattre. Je suis un organisme public. Mon budget est pris en charge par l'impôt. Je produis des données juridiques (non numérisées). Je dois considérer que la mise en forme de ces données (dans des bases) ou leur numérisation, ainsi que leur diffusion est tout aussi essentielle, à l'ère de la société de l'information, que leur production. Aujourd'hui, ce n'est plus seulement : "je produis, donc j'existe" ; c'est aussi (et parfois surtout) "je diffuse, donc j'existe". La question de fond est politique.
On peut prévoir une disparition rapide de certains concepts fondamentaux du droit public français, par exemple, non pas seulement à cause d'une évolution inéluctable, mais aussi du fait de leur absence du média mondial (Internet).
Il convient de décloisonner la problématique budgétaire. La gratuité des données publiques engendrerait davantage d'économies que de coûts.
3.1 Une disparition des coûts liés à l'interrogation des données publiques
Si le JO connaît une baisse de ses revenus, cela veut dire également que les institutions publiques " consommatrices " n'auront plus de coûts à supporter en matière de : 36 15 JOEL, Juripro, Acced, Jurifrance, etc. En clair : si la diffusion des données juridiques devient gratuite, ce que la puissance publique va perdre d'un côté, elle va le regagner de l'autre. A-t-on jamais essayé d'estimer les économies réalisées pour toutes les personnes publiques si la diffusion de ces bases de données devenait gratuite ?
3.2 Une plus grande consultation qui améliorera l'ordonnancement juridique
Surtout que ces bases de données seraient - du coup - davantage utilisées et consultées... Parce que très souvent, des institutions publiques n'ont pas les moyens de se payer l'accès à ces bases.
Si ces bases de données sont davantage utilisées et consultées, il y aura - on peut l'espérer - un moindre risque d'erreur juridique, une meilleure connaissance par les administrations des jurisprudences européenne et française, une accélération du délai de production des textes, des délais de réponse de l'administration, etc.
3.3 Un retour sur investissement en terme de communication et d'image.
Des économies seront réalisées également sur tous les budgets de communication et d'image des institutions. Avoir un bon et un vrai serveur Internet pour un institution publique, qui puisse présenter son action et renvoyer sur des textes présents de manière permanente sur Internet, cela représente des retombées très importantes dans ces domaines (communication, promotion, image, etc.). A un coût moindre que des campagnes d'affichage ou audio-visuelles.
Donc, à première vue, le système de la concession coûte plus cher à la collectivité que si ces bases de données étaient diffusées gratuitement par un producteur public unique (si l'on reste dans la logique du "guichet unique") ou même par plusieurs producteurs.
Le mode d'organisation d'un service public n'est pas intangible. Passer du système de la concession au système de la régie est tout à fait possible (principe de mutabilité du service public, cher au Conseil d'Etat).
Les réformes de grande ampleur à mener dans les institutions publiques ne sont pas à mésestimer. D'où l'urgence d'une politique de fond sur cette question.
Un exemple caricatural va être pris pour la démonstration. Pour le serveur : un PC sur Linux avec des disques conséquents, avec un moteur de recherche gratuit ou quasi-gratuit. Une interface de conversion du JO en HTML est développée (10 jours au grand maximum). De manière permanente et intégrale, le JO est diffusé sur Internet (côté brut de la chose). Deux informaticiens - qui ne seront pas occupés à plein temps - suffisent.
Pour les bases de données produites par et à partir du JO, si l'on n'est pas capable de réaliser en interne, il suffit de demander à une société privée une interface de consultation de ces bases de données. Peut-être 200 à 300.000 francs.
Du temps des années 70, des gros systèmes informatiques et des logiciels à maintenance et redevance très lourde, on pouvait considérer que le coût de la diffusion était trop important. Soit. Mais les temps ont changé !
En clair, le coût de la diffusion est devenu minime par rapport au coût de production (déjà pris en charge par le contribuable).
Des pistes sont à tracer dès maintenant, parce que la concession - même renouvelée - peut se détruire d'elle-même dans les prochaines années.
Certes, un "guichet unique" est probablement toujours nécessaire, si on entend par " guichet unique " un site de référence et d'archivage gratuit. Ce guichet ne doit pas non plus être un système centralisé et hiérarchique. Cette logique centrale est le contraire de la logique Internet. Le principe européen de subsidiarité s'applique très bien à Internet : il y a un socle, et ce socle devrait être idéalement le serveur du Secrétariat Général du Gouvernement. (1er cercle). Les serveurs publics développent leurs propres contenus (2ème cercle). Les serveurs d'associations et les serveurs privés interviennent en dernier (3ème cercle).
L'Etat doit imposer aux institutions de produire leurs données informatisées, quitte à leur donner des incitations et des recettes supplémentaires (financées par les économies réalisées) pour le faire. C'est bien la justification de l'administration et le sens profond du service public : assurer des tâches d'intérêt général qui ne pourraient pas être satisfaites par l'initiative privée.
Certes, l'aspect " recherche structurée " des bases de données traditionnelles est important, mais n'intéresse - a priori - que ceux qui l'utilisaient auparavant. Que cette évolution soit satisfaisante ou non, l'utilisateur demande de plus en plus la simplicité absolue : il veut taper un mot, une expression sur une ligne, et retrouver les informations qui l'intéressent. Même si les moteurs ne sont pas forcément adaptés à l'heure actuelle à la recherche juridique, ils donnent néanmoins des résultats de plus en plus étonnants, par l'utilisation des titres des pages, des metas, de la structure de la page HTML elle-même.
Un site (ou plusieurs) consacrés à l'indexation du droit français pourrait voir naturellement le jour. On rejoint la problématique du moteur de recherche unique, consacré aux sites des institutions publiques françaises.
Prenons l'exemple du droit de l'urbanisme et du permis de construire. Une entreprise privée peut avoir intérêt à consacrer un site payant à cette question, à partir de documents publics gratuits, en opérant tout un travail de sélection, de veille juridique, de présentation et d'explication. Ce travail peut tout à fait être rémunéré : c'est de la vraie valeur ajoutée, effectuée sur des documents qui se trouvent gratuitement sur le réseau.
1. Les responsables sont échaudés par l'aventure du plan informatique Justice qui a été un gouffre financier, pour des résultats seulement limités ;
2. La loi de 1977 sur la gratuité des décisions de justice (qui, contrairement à ce que son nom l'indique, impose un paiement forfaitaire de 60 F au Tresor public pour toute copie d'une décision) ;
3. La combinaison des lois CNIL, CADA (de 1978) et le décret du 28 novembre 1983 qui impose l'anonymisation de plusieurs types de décisions, ce qui n'est pas le cas par exemple de la base INCA, produite contre le gré de la Cour de Cassation. Ce travail d'anonymisation est effectivement un travail lourd à réaliser.
Il faudrait donc que le législateur revienne sur ses textes, et notamment la loi de 1977 (77-1468 du 30 décembre 1977), afin de faciliter la tache des producteurs de décisions de justice.
Plus que jamais, la pression du politique est nécessaire pour faire évoluer les administrations et les juridictions françaises. Cette pression du politique doit également s'appuyer sur une structure administrative légère et inventive. A cet égard, on peut préférer le Commissariat à la Réforme de l'Etat à la CCDA.
Plus que jamais, la pression citoyenne est nécessaire pour faire évoluer les administrations et les juridictions françaises. La Déclaration de Sarrebruck du 16 novembre 1997 s'inscrit notamment dans cette logique12(*). Cette déclaration a également pour objectif de montrer qu'il existe une solution palliative, respectant la réglementation française : un site universitaire situé en Allemagne.
Le devoir d'information sur la question de la diffusion des données publiques sur Internet est donc essentiel.
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L'auteur - fonctionnaire de l'Etat et maître de conférences en droit public à l'Institut d'Etudes Politiques de Paris depuis 1995 - n'exprime que sa propre opinion et, en aucun cas, n'engage l'institution dans laquelle il travaille.
Il tient à remercier les personnes suivantes ( ce qui ne veut pas dire que les personnes ci-après soient d'accord avec toutes les opinions exprimées dans cette synthèse !) : Jacques Toutain, Sébastien Dubourg, Christian Scherer, Roger Wiesenbach, Jérôme Rabenou, Rigo Wenning, Maximilian Herberger, Bruno Oudet, Hervé Le Crosnier, Christian Courtois, Stéphane Cottin ...
1 Discours du 25 août 1997 prononcé à l'université de la communication d'Hourtin : http://www.premier-ministre.gouv.fr/PMGVT/D250897.HTM
2 Fort heureusement, ces textes se retrouvent tous sur Internet : http ://www.rabenou.org/bdj.html
3 Journal Officiel de la République Française, 25 octobre 1984, p. 3336.
4 Par exemple, le serveur " Adminet " ; cf. http ://www.adminet.com/disparaitre.html
5 Diffusion du Code Général des Impôts
sur le serveur du ministère des Finances, cf.
http ://www.finances.gouv.fr/
6 Libération du 28 février 1997, " La loi hors la loi sur Internet "
7 Rapport de MM. Alain JOYANDET, Pierre HÉRISSON et
Alex TÜRK - Rapport d'information 436 - Mission commune d'information
sur l'entrée dans la société de l'information - 1996
/1997 -
http ://www.senat.fr/rap/r96-436/r96-436_toc.html
8 Discours d'Hourtin, op.cit.
9 Les initiales de " Web citoyen " n'étant pas très heureuses...
10 Une durée de six mois aurait été envisagée.
11 La question a été posée, sans réponse, lors de l'examen au Sénat du budget des Journaux Officiels pour 1998. cf. http://www.senat.fr/seances/s199712/s19971203/sc19971203047.html
12 cf. http ://juripole.u-nancy.fr/declaration.html